Архів якісних рефератів

Знайти реферат за назвою:         Розширений пошук

Меню сайту

Головна сторінка » Право

Понятійно-категоріальний апаратбюджетного кодексу України: критичний аналіз (реферат)

Відомо, що вивчення права неможливе без дослідження тексту нормативно-правових актів, самоочевидно, що в юриспруденції особливо важливе точне співставлення слів, термінів, формулювань з вираженими ними поняттями; загальновизнано, що уточнення у випадку необхідності цих слів, термінів, формулювань, спрямованих на вдосконалення закону і практики його застосування – одне із завдань правової науки [14,с.119].

Терміни будь-якої наукової дисципліни у своїй сукупності становлять її термінологію, яка є невіддільною від системи понять певної науки і розвивається разом з нею. З метою забезпечення єдності науки і суспільної практики необхідно оперувати одними і тими ж термінами для позначення однакових явищ і понять.

Ці, здавалось би, прописні істини набувають особливої значущості і актуальності у зв'язку з процесами систематизації фінансового законодавства України, особливо у зв'язку з розробкою і прийняттям Бюджетного і Податкового кодексів України.

З метою уніфікації бюджетної термінології у Бюджетному кодексі України, зокрема, передбачається низка визначень термінів, що застосовуються у практиці бюджетно-фінансовій діяльності.

Водночас не можна не зауважити, що основні бюджетні терміни і визначення їхнього змісту, наведені у ст.2 Бюджетного кодексу, не відповідають рівню розвитку теоретичної думки і реаліям сьогодення. Передусім немає повної ясності у трактуванні самого поняття бюджету, який визначено як "план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду" [8]. Як бачимо, таке визначення бюджету вказує на його правову природу і зовсім не розкриває його економічного змісту.

Загальновідомий термін бюджет, здавалося б, не потребує визначення. I все ж необхідність у цьому є, оскільки внаслідок термінологічного збігу існують принаймні три значення, в яких у теорії і на практиці вживається цей термін: 1)бюджет як суспільне явище, тобто, як економічна категорія; 2)бюджет у матеріальному розумінні і 3)бюджет як правова категорія, – які безпосередньо розкривають його економічну сутність і правову природу. Водночас важливо підкреслити, що у даному випадку йдеться про різні аспекти розгляду бюджету, а не про різні сторони одного і того ж поняття. Погляд на бюджет як на складне поняття, характеристика якого вміщує і самі відносини, і централізований грошовий фонд, і фінансовий план, навряд чи здатен внести ясність у дослідження бюджетних проблем, тому що природа різних аспектів розгляду бюджету далеко не однакова. Видається, більш правильним говорити про термінологічний збіг різних за своєю природою понять, одне з яких відноситься до базису суспільства і має економічну сутність, інше – до його надбудови і має правову природу.

Звичайно, навряд чи доцільно законодавцеві давати визначення поняття бюджету, яке б розкривало його економічну сутність, оскільки це – справа теорії. Однак матеріальний аспект цього поняття у Бюджетному кодексі, на наш погляд, повинен бути виражений.

У матеріальному аспекті державний і місцевий бюджети, як відомо, являють собою централізований у масштабах стосовно держави або адміністративно-територіального утворення грошовий фонд, який перебуває у розпорядженні відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування. Інакше кажучи, щодо України загальнодержавний i місцеві централізовані фонди грошових засобів становлять матеріальний зміст бюджету, тобто бюджету в матеріальному розумінні. Такий аспект бюджету мають на увазі, коли в офіційних документах i в практиці фінансової діяльності говорять про фінансування з бюджету, про утримання тих чи інших органів за рахунок бюджету, про віднесення певних видатків на бюджет тощо.

Отже, в матеріальному розумінні бюджет – це форма утворення і витрачання загальнодержавного і місцевих фондів грошових засобів, призначених для фінансового забезпечення завдань і функцій, здійснюваних органами державної влади і місцевого самоврядування. Саме у такому аспекті визначається поняття бюджету у Бюджетному кодексі Російської Федерації (ст.6). Відтак з цим виникає потреба внести відповідні уточнення до наведеної у Бюджетному кодексі України дефініції поняття бюджету, виклавши його так: Бюджет у матеріальному розумінні – форма утворення і витрачання загальнодержавного і місцевих фондів грошових засобів, призначених для фінансового забезпечення завдань і функцій, здійснюваних органами державної влади і місцевого самоврядування; бюджет з правової точки зору – план формування та використання фінансових ресурсів держави та місцевих самоврядувань для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

У цій же ст.2 Бюджетного кодексу України дано визначення поняття бюджетної системи, а не бюджетного устрою, яке було закріплене у Законі "Про бюджетну систему України". Згідно з Кодексом, "бюджетна система – це сукупність Державного бюджету України та місцевих бюджетів, побудована на економічних відносинах, державному і адміністративно-територіальному устрої і врегульована нормами права" [8].

У фінансово-правовій літературі є подібне визначення бюджетної системи: "...це заснована на економічних відносинах, врегульованих правовими нормами, сукупність видів бюджетів, які існують на території держави" [19,с.126].

Для порівняння наведемо визначення поняття бюджетного устрою, яке було наведене у ст.3 Закону "Про бюджетну систему України: "Бюджетний устрій – це організація і принципи побудови бюджетної системи, її структури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи. Бюджетний устрій України визначається з урахуванням державного устрою і адміністративно-територіального поділу України" [4].

Відсутність поняття бюджетного устрою у Бюджетному кодексі України пояснити важко, і зробити це можуть хіба що його автори. Однак, не згадавши самого терміна, автори Кодексу в такий спосіб виявили своє ставлення до його змісту. Судячи з назви глави2 Кодексу ("Бюджетна система України та її принципи") та її змісту, можна лише припустити, що його автори вважають поняття бюджетної системи ширшим і місткішим, ніж поняття бюджетного устрою.

З подібним ставленням до тлумачення одного з основоположних понять бюджетного права, яким названо цілий його інститут (інститут бюджетного устрою), аж ніяк не можна погодитись. Очевидним є те, що поняття бюджетного устрою є ширшим і місткішим, ніж поняття бюджетної системи. Відображаючи організацію і принципи побудови бюджетної системи, визначаючи типи і характер взаємозв'язку між її окремими ланками, бюджетний устрій вміщує у собі такі складові: бюджетну систему країни, принципи її побудови і принципи розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи. Отже, бюджетна система і принципи її побудови – це дві із трьох складових у структурі бюджетного устрою.

Думається, що стосовно вживання названих термінів і трактування їхніх понять у Бюджетному кодексі необхідно внести відповідні корективи стосовно поняття бюджетного устрою, увівши у ст.2 Кодексу таке його визначення: "Бюджетний устрій – це врегульовані нормами права і засновані на державному устрої і адміністративно-територіальному поділі організація і принципи побудови бюджетної системи України, її структура та взаємозв'язок між окремими ланками".

Тепер охарактеризуємо деякі інші терміни, визначення яких подано у ст.2 Бюджетного кодексу України.

Головною ознакою організації міжбюджетних відносин у будь-якій країні, як відомо, є ефективність способів переміщення фінансових ресурсів від одного рівня бюджетної системи до іншого. Нинішня система міжбюджетних відносин в Україні поєднує в собі як інструменти, що склалися в бюджетній практиці СРСР і УРСР, так і ті інструменти, які запроваджено вже в період 90-х років минулого століття. Міжбюджетні відносини в Україні будуються на основі таких інструментів як власні, закріплені, регулюючі, залучені й запозичені доходи та міжбюджетні трансферти.

Міжбюджетні трансферти – головний інструмент організації міжбюджетних відносин. Трансферти – це узагальнюючий термін, запозичений з практики бюджетної діяльності зарубіжних країн, яким позначають фінансові ресурси, що передаються з державного бюджету до бюджетів місцевого самоврядування, з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня, а також у зворотному напрямку. За рахунок трансфертів у багатьох країнах формується переважна частина доходів бюджетів місцевого самоврядування. За їхньою допомогою здійснюється фінансове вирівнювання, фінансуються так звані агентські послуги (делеговані повноваження), забезпечуються послуги місцевої влади на рівні мінімальних соціальних стандартів.

Міжбюджетними трансфертами в Україні є дотації, субвенції, субсидії, внески до Державного бюджету України та міжбюджетні взаєморозрахунки. Ці інструменти, але лише у формі дотацій, використовувались і в бюджетній практиці колишніх СРСР і УРСР. Сам термін трансферти у бюджетному законодавстві України почали використовувати з 1998р. з прийняттям Закону "Про Державний бюджет України на 1998рік" [7].

Оскільки термін бюджетний трансферт є новим для практики міжбюджетних відносин у нашій країні, тому визначення його змісту в літературі поки що трапляється рідко. Відомий фахівець у галузі місцевих фінансів В.І.Кравченко у своїй ґрунтовній монографії "Місцеві фінанси України" дає таке визначення поняття трансфертів стосовно бюджетів: "Трансферти (від фр. transfert; лат. transfere – переносити, переводити) – кошти, що передаються з державного бюджету до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня у формі дотацій, субсидій, субвенцій тощо" [13,с.411].

На наш погляд, таке визначення достатньо повно передає зміст розглядуваного поняття, однак у ньому, очевидно, слід було б дати докладний перелік окремих видів міжбюджетних трансфертів, що застосовуються у бюджетній практиці (принаймні, додати ще внески до державного бюджету та міжбюджетні взаєморозрахунки), а також вказати на їхню мету – вирівнювання бюджетів для збалансування їхніх доходів та видатків. Водночас слід врахувати той факт, що використовуючи такі види міжбюджетних трансфертів як внески до державного бюджету та міжбюджетні взаєморозрахунки, кошти відповідно спрямовуються чи можуть спрямовуватися з бюджетів нижчого адміністративного рівня до бюджетів вищого адміністративного рівня.

З погляду вченого-економіста І.В.Плішко, "трансферти – це форма перерозподілу частки коштів, які мобілізовані у доходах бюджетів" [1,с.173]. На нашу думку, у цьому визначенні трансфертів вказується лише на їхню економічну суть, однак зміст поняття повністю не розкривається.

У ст.2 Бюджетного кодексу України також дано більш загальне визначення цього терміна: "Міжбюджетні трансферти – кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого" [8]. Для порівняння, у ст.6 Бюджетного кодексу РФ лише визначено зміст термінів, якими позначаються окремі види міжбюджетних трансфертів (дотацій, субвенцій, субсидій тощо), тоді як визначення загального, збірного терміна бюджетний трансферт немає.

Інтегруючи воєдино висловлені в літературі підходи до розкриття змісту поняття міжбюджетних трансфертів, вважаємо за потрібне відкоректувати його визначення у Бюджетному кодексі України, сформулюючи його так: "Міжбюджетні трансферти –це кошти, які передаються з бюджету одного адміністративного рівня до бюджету іншого рівня у формі дотацій, субсидій, субвенцій, внесків до державного бюджету та шляхом здійснення міжбюджетних взаєморозрахунків для вирівнювання бюджетів з метою збалансування їхніх доходів та видатків".

Як відомо, у процесі бюджетного регулювання, крім відсоткових відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних податків і зборів, як донедавна основного методу бюджетного регулювання, активно використовуються такі методи безоплатної допомоги, що надається бюджетам нижчого адміністративного рівня за рахунок засобів бюджетів вищого адміністративного рівня, як дотація, субвенція і субсидія. При цьому субвенція і субсидія традиційно вважаються більш прогресивними методами бюджетного регулювання, аніж дотація [20,с.36].

Практика використання субвенційних фондів як засобу більш раціональної побудови місцевих бюджетів, що відповідає пріоритетним потребам суспільства, апробація методів організації і контролю у витрачанні вказаних фондів беруть свій початок з 20-х років минулого століття. Безпосередньо у законодавстві субвенції з'явились з утворенням Союзу РСР у 1924р. і застосовувались щодо бюджетів союзних республік, а також місцевих бюджетів. При цьому було встановлено правило пайової участі засобів даних бюджетів у фінансованих за рахунок субвенцій заходів [12,с.55-57].

З переходом до регулювання місцевих бюджетів за рахунок відсоткових відрахувань від податку з обороту та інших доходних джерел, відповідно до Постанови ЦВК і РНК СРСР від 21грудня 1931р. "Про республіканські і місцеві бюджети" [15,с.862-864], видача субвенцій місцевим бюджетам була припинена. Як виняток, для збалансування бюджетів почали застосовувати лише дотації [17,с.114-115]. До 1990-х років дотації широко застосовували для збалансування бюджетів, особливо місцевих. З 1990р. було відновлено застосування субвенцій із союзного бюджету Союзу РСР щодо бюджетів союзних республік, а згодом і всередині союзних республік [10;11].

Право Республіканського бюджету УРСР та місцевих бюджетів на одержання субвенцій, субсидій, дотацій як засобів бюджетного регулювання було вперше закріплено у Законі УРСР від 5грудня 1990р. "Про бюджетну систему Української РСР" [2]. У ст.5 Закону серед джерел формування доходів республіканського бюджету називано кошти союзного бюджету, які передавали у вигляді субвенцій, субсидій, дотацій [2]. А відповідно до ч.3ст.12 Закону, до місцевих бюджетів з вищестоящих бюджетів могли передавати кошти у вигляді субвенцій, субсидій, дотацій [2]. Норму аналогічного змісту було вміщено у прийнятому згодом Законі УРСР від 7грудня 1990р. "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування" (ст.13Закону) [3], а дещо в іншій редакції її відобразив Закон "Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування" від 1992р. (ст.11Закону). Однак законодавчого визначення названих термінів не було дано.

У подальшому використання таких методів бюджетного регулювання як дотації і субвенції більш широко регламентує Закон "Про бюджетну систему України" в редакції 1995р. [4]. Водночас про такий метод як субсидії у ньому вже не згадується.

Згідно із ст.12-15 Закону, дотації і субвенції відносили відповідно до доходів республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, Київського і Севастопольського міських бюджетів, районних, міських (міст обласного підпорядкування) бюджетів, районних у містах бюджетів, міських (міст районного підпорядкування), селищних і сільських бюджетів [4]. Серед видатків Державного бюджету України, визначених ст.19 Закону, виділено окремою статтею дотації та субвенції, що передаються до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя [4]. Відповідно до ст.22 Закону, обсяги дотацій і субвенцій, що надаються з бюджетів, визначають відповідні органи виконавчої влади і затверджуються Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими Радами [4].

Законом "Про бюджетну систему України" не був визначений детальний порядок надання та використання дотацій і субвенцій. Статтею17 Закону було лише встановлено, що порядок та умови надання й використання дотацій і субвенцій з Державного бюджету України, з республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів затверджується Верховною Радою України. У Постанові Верховної Ради України від 28квітня 1995р. "Про введення в дію Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону Української РСР "Про бюджетну систему Української РСР" Кабінету Міністрів України було доручено до 1жовтня 1995р. подати на розгляд Верховної Ради проект законодавчого акта про порядок та умови надання і використання дотацій і субвенцій із бюджетів [5], однак ще деякий час це питання в правовому аспекті не було врегульованим.

Законом "Про бюджетну систему України" було визначено також і механізм контролю за використанням субвенцій. Спочатку загальна норма ст.38 встановлювала, що органи державної виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування вищого рівня здійснюють нагляд за дотриманням вимог законодавства, рішень органів влади вищого рівня з питань виконання бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня. А потім нею ж було передбачено, що у разі невитрачання у встановлений термін або використання не за цільовим призначенням субвенцій, виділених бюджету нижчого територіального рівня, субсидіювання припиняється, а виділені кошти підлягають поверненню до бюджету, з якого їх було отримано [4].

У прийнятому 21травня 1997р. Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" серед джерел регулюючих доходів місцевих бюджетів виділяються знову ж таки лише дотації та субвенції. Згідно з ч.6і7ст.63 Закону, кошти державного бюджету, які передають у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляють обласні ради між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче від мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовують для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. Кошти обласного бюджету, передані державою у вигляді дотацій, субвенцій, зараховують до районних бюджетів і розподіляють районні ради між місцевими бюджетами у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче від мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовують для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад [6]. При цьому, згідно з п.18 ст.43 цього ж Закону, розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення віднесено до питань, які вирішуються районними і обласними радами тільки на їхніх пленарних засіданнях [6].

Врешті-решт, у прийнятому Бюджетному кодексі України серед засобів фінансового вирівнювання (методів бюджетного регулювання), які позначаються єдиним поняттям міжбюджетні трансферти називаються: дотації вирівнювання, субвенції, кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, інші дотації (ст.96). Водночас у ст.2 Кодексу дано визначення як загального збірного поняття міжбюджетних трансфертів, так і дотацій та субвенцій, у формі їх різновидів [8]. Однак, критично оцінюючи наведені у законі визначення на предмет їх відповідності змісту досліджуваних понять, вважаємо, що вони ще не відзначаються цілковитою довершеністю і потребують доопрацювання. Відтак з метою вироблення оптимального варіанту визначення термінів дотація, субвенція та субсидія проаналізуємо, як вони визначаються у юридичних та економічних джерелах, а також порівняємо, з трактуванням цих понять у бюджетних кодексах України та Росії.

За визначенням М.Ходоровича, "дотацiя – це асигнування з метою збалансувати нижчестоящi бюджети, тобто покрити розрив мiж доходами i видатками" [21,с.118]. На нашу думку, недоліком наведеного визначення є те, що його автор не вказав на те, що дотація – це просто асигнування, а не грошова допомога, а, по-друге, уточнення того, що збалансувати бюджети означає покрити розрив між доходами і видатками, не потрібне.

Автори "Фінансово-правового словника", виданого у 1993р. в Україні, дають грунтовніше, ширше і більш різнобічне визначення поняття дотація: "Дотація – це кошти, безвідплатно видані з бюджету. Розрізняють два види дотацій: 1)допомога, що надається підприємствам, організаціям на покриття збитків, зумовлених незалежними від них причинами; 2)бюджетна – надається бюджету у випадках перебільшення видатків над доходами (як метод бюджетного регулювання); вона виділяється безповоротним порядком у твердій грошовій сумі з коштів вищестоящих бюджетів нижчестоящим для їх збалансування в разі перевищення видатків над доходами" [20,с.36]. Оскільки, як бачимо, є два види дотацій, то у законодавчому визначенні цього терміна обов'язково слід це враховувати і визначати його як бюджетна дотація.

Видатний український вчений у галузі фінансового права Л.К.Воронова у підручнику "Фінансове право" дає таке визначення цього поняття: "Дотація, як дохід місцевих бюджетів, являє собою перерахування коштів з вищестоящого бюджету в нижчестоящий з метою його збалансування" [19,с.135]. В іншому місці читаємо: "Бюджетна дотація – це виділена безповоротно тверда грошова сума з вищестоящої ланки бюджетної системи для збалансування цього бюджету у випадках перебільшення видатків над доходами. Дотація виділяється в твердій грошовій сумі" [18,с.147]. Видається, що у другому випадку, як і у наведеному вище визначенні, вказівка на те, що дотація надається "у випадках перебільшення видатків над доходами" не потрібна, оскільки її мета – збалансування бюджету – передбачає таку підставу.

Провідний російський вчений у цій галузі права Н.І.Хімічева так визначає зміст цього поняття: "Дотація у бюджетних відносинах – це певна грошова сума, яка виділяється з вищестоящого бюджету за рішенням відповідного представницького органу влади у нижчестоящий бюджет, не обумовлена яким-небудь цільовим спрямуванням засобів. Згідно з законом, дотація надається у випадках, якщо закріплених і регулюючих джерел недостатньо для формування мінімального бюджету нижчестоящого територіального рівня" [17,с.114]. Інший російський вчений Л.А.Давидова вважає, що "дотація – це грошова сума, яка виділяється з бюджету вищестоящого рівня у випадку недостатності закріплених і регулюючих доходів для формування мінімального бюджету нижчестоящого територіального рівня. Виділення дотації здійснюється на безоплатній і безповоротній основі, а її використання не має цільового призначення" [16,с.137-138].

Нам видається, що у наведених визначеннях поняття дотації вказівка на те, що це "грошова сума, яка виділяється з бюджету вищестоящого рівня у випадку недостатності закріплених і регулюючих доходів" (виділено нами – В.К.) недоречна, так оскільки за своєю природою є одним із методів бюджетного регулювання, а відтак, виступає одним із видів регулюючих доходів.

Найближчим до оптимального варіанту визначення поняття дотації і її законодавчого визначення у Бюджетному кодексі України виявився В.І.Кравченко, який вважає, що "під дотацією слід розуміти трансфертні ресурси, що передаються з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня безповоротно для збалансування їхніх доходів та видатків" [13,с.281,399]. Крім того, автор вважає за доцільне дотації спрямовувати на збалансування поточних місцевих бюджетів. Об'єктивні ж критерії надання дотацій належить розробити в рамках механізму фінансового вирівнювання, який, на його думку, слід у законодавчому порядку закріпити в Україні [13,281;399].

До позитивних переваг такого визначення відносимо: по-перше, поняття дотації визначено через ширше поняття – трансфернтні ресурси, що робить це визначення більш лаконічним; по-друге, у ньому чітко визначено безповоротний характер дотації, одноканальне ("зверху донизу") спрямування її та мету – збалансування доходів і видатків бюджетів.

Проаналізуємо тепер законодавчі визначення поняття дотація, поданих у бюджетних кодексах України та Росії.

Бюджетний кодекс України вміщує таке визначення цього поняття: "Дотація вирівнювання – міжбюджетний трансферт для використання на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, що його отримує" [8].

Як ми вважаємо, закладена у такому визначенні мета дотації – "на вирівнювання дохідної спроможності бюджету" – сформульована дещо кострубато і з неї не зовсім зрозуміло, що таке "дохідна спроможність бюджету" і до якої міри вона повинна бути вирівняна. Інша річ, коли говорять про мету дотації – вирівнювання бюджетів з метою збалансування їхніх доходів та видатків, то тут усе стає зрозумілим: необхідно забезпечити бездефіцитність бюджетів.

Для порівняння, згідно з ст.6 Бюджетного кодексу РФ, "дотації – бюджетні засоби, які надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації на безоплатній і безповоротній основах для покриття поточних видатків".

Принагідно відзначимо з кращого боку визначення терміна дотації, наведеному у Бюджетному кодексі України, порівняно з визначенням аналогічного терміна у Бюджетному кодексі РФ, згідно з яким можна припустити, що дотації надаються не тільки "зверху донизу", але й навпаки – "знизу доверху". Так само невдало, на нашу думку, визначено у ньому і мету надання дотації, оскільки вона надається не просто "для покриття поточних видатків", а для вирівнювання бюджетів з метою збалансування їхніх доходів та видатків. Натомість позитивним у цьому визначенні є вказівка на безоплатний і безповоротний характер дотації.

Крім того, в обох законодавчих визначеннях терміна дотації ще одним, на нашу думку, недоліком є те, що немає вказівки про нецільовий характер дотації.

Найбільш проблемним і суперечливим у теорії фінансового права і правотворчій практиці залишається визначення понять субвенції і субсидії та їх розмежування.

З точки зору М.Ходоровича, "субвенція – це фінансова допомога нижчестоящому бюджету на конкретні цiлi за умови, що для їх досягнення використовуються i засоби цього бюджету" [21,с.118].

Л.К.Воронова приблизно так само визначає зміст розглядуваного поняття: "Субвенція видається нижчестоящому бюджету з чітко обумовленим цільовим призначенням, як допомога на програми і заходи соціального розвитку. Кошти у вигляді субвенції додаються як часткова допомога до фінансових ресурсів, які виділяються з бюджету на певні цілі. Регіональний або місцевий орган самоврядування не має права використовувати ці кошти на інші цілі" [19,с.147]. Отже, за Л.К.Вороновою, субвенція є також видом грошової допомоги, але це часткова цільова допомога. Решту суми коштів, що не вистачає для фінансування якогось заходу органу місцевого самоврядування, він повинен профінансувати сам [19,с.135]. Тим самим автор підкреслює у субвенції властивість часткового фінансування цільових видатків.

У згаданому "Фінансово-правовому словнику" так пояснюється значення цього терміна: "Субвенція – метод бюджетного регулювання, що застосовується для збалансування нижчестоящих бюджетів. Субвенція видається нижчестоящому бюджету з чітко обумовленим призначенням як державна фінансова допомога на програми і заходи, спрямовані на підтримку гарантованого законодавчого мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий мінімум не забезпечується власними бюджетними доходами з незалежних від них причин економічного розвитку. Субвенції можуть направлятися на розвиток соціально-культурної, побутової сфери, вирішення проблем зайнятості та ін. В разі порушення умов їх використання підлягають поверненню до вищестоящого бюджету. Не використані протягом року субвенції повертаються до вищестоящого бюджету водночас з поданням звіту про витрачені суми" [20,с.115].

На думку Н.І.Хімічевої, "субвенція у бюджетних відносинах – це грошова сума, яка виділяється з вищестоящого бюджету у нижчестоящий на певний строк для конкретних цілей, для вирівнювання соціально-економічного розвитку суб'єктів федерації і адміністративно-територіальних одиниць" [17,с.115]. Подібне визначення поняття субвенції дає Л.А.Давидова: "Субвенція – це грошова сума, яка видається з бюджету вищестоящого рівня на певний строк і на конкретні цілі для вирівнювання соціально-економічного розвитку відповідного національно-державного або адміністративно-територіального утворення" [16,138].

Під субвенцією В.І.Кравченко розуміє "трансфертні ресурси, які передаються з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків і які підлягають обов'язковому поверненню їх у разі нецільового використання. Субвенції слід спрямовувати до місцевих бюджетів розвитку" [13,с.281,411]. Крім того, автор вважає за доцільне встановити, щоб субвенції в Україні мали назву інвестиційних субвенцій, бо вони, мають стати основною формою державної підтримки інвестиційної діяльності місцевих органів влади [13,с.282].

З наведених визначень субвенцій випливає, що їхніми відмітними рисами є те, що вони мають цільовий характер, виділяються переважно за бюджетом розвитку і на основі пайової участі (виділено нами, – В.К.) у фінансуванні передбачених видатків та можуть бути повернені до бюджету, з якого були надані, у разі порушення умов або неповного їх використання [9,с.164].

Ці відзначені в літературі, особливості субвенцій, однак, повною мірою не відображені у новому бюджетному законодавстві. Згідно зі ст.2 Бюджетного кодексу України, субвенції – це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції [8]. Для порівняння, за Бюджетним кодексом Російської Федерації субвенція – це бюджетні засоби, які надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи або юридичній особі на безоплатній і безповоротній основі для здійснення певних цільових видатків. Як бачимо, у Бюджетному кодексі Росії у визначенні субвенції чіткіше розкриті її особливості, проте й то не всі.

Проаналізуємо насамкінець подані в літературі визначення поняття субсидії, про яку, до речі, законодавець у Бюджетному кодексі України не обмовився жодним словом, відмовившись фактично від використання цього методу бюджетного регулювання, хоч, на наш погляд, це і не виправдано.

З позиції М.Ходоровича, субсидія – це цільова грошова допомога нижчестоящому бюджету, переважно разова [21,с.118].

За визначенням укладачів "Фінансово-правового словника", "субсидія – як метод бюджетного регулювання, застосовується з метою збалансувати місцеві бюджети, зміцнити їхню доходну базу. Передається з вищестоящих ланок бюджетної системи нижчестоящим ланкам. Субсидії надаються на безповоротне фінансування певних заходів і конкретних установ, тобто мають цільовий характер" [20,с.116].

"Субсидія – це грошова сума, яка виділяється на фінансування певних заходів і передбачає дольову участь нижчестоящих бюджетів у цьому фінансуванні", – таке визначення цього поняття дають автори "Фінансово-кредитного словника" [18,с.393], а також Н.І.Хімічева у російському підручнику з фінансового права [16,с.138].

Як вже згадувалось, Бюджетний кодекс України у переліку міжбюджетних трансфертів уже не згадує про такий вид регулюючих доходів і водночас засіб фінансового вирівнювання між бюджетами як субсидії, хоча ст.63 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" серед джерел доходів бюджету розвитку інвестиційні субсидії називає, а відтак між цими законами виникла колізія, яку необхідно усунути.

За визначенням авторів Бюджетного кодексу РФ, "субсидії – це бюджетні засоби, які надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи Російської Федерації, фізичній або юридичній особі на умовах пайового фінансування цільових видатків". Як бачимо, автори Кодексу так само, як і Н.І.Хімічева, безпідставно, на нашу думку, субсидії приписують властивості "пайового фінансування цільових видатків", що є характерним для субвенції. Тим самим вони ввели у науковий і практичний обіг трактування цього терміна, який раніше, за окремими винятками [18,393;16,138], не застосовувався, змінивши одним помахом руки усталену термінологію.

На наш погляд, ближчим до істини у визначенні поняття субсидії знову ж таки виявився В.І.Кравченко, який під субсидією розуміє "трансфертні ресурси, що надаються з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків" [13,с.281,411]. Автор вважає, що субсидії також належить спрямовувати до місцевих поточних бюджетів. На його погляд, субсидії мають стати основною формою державного фінансування делегованих повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування. Відтак В.І.Кравченко пропонує у складі Державного бюджету України з цією метою утворити спеціальний фонд субсидій. Обсяги субсидій, що надаються тій чи іншій території, вважає він, мають бути зумовлені обсягами їхніх видатків на фінансування делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування [13,с.281,411]. Однак таке бачення автором цільового призначення субсидій не зовсім узгоджується з чинним законодавством. Зокрема, як уже згадувалось, ст.63 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" називає інвестиційні субсидії серед джерел доходів бюджетів розвитку, а не поточних бюджетів [6].

Беручи до уваги наведені критичні зауваження щодо тлумачення термінів дотація, субвенція та субсидія в економічній та юридичній літературі, і викладу їхнього змісту у ст.2 Бюджетного кодексу України та зваживши всі pro і contra, пропонуємо внести до Бюджетного кодексу зміни, виклавши визначення досліджуваних термінів у такій редакції.

Бюджетна дотаціяміжбюджетний трансферт нецільового характеру, що передається у твердій грошовій сумі з Державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня безповоротно і безвідплатно для вирівнювання бюджетів з метою збалансування їхніх доходів та видатків.

Субвенція – міжбюджетний трансферт, який передається з Державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків розвитку і з чітко обумовленим призначенням як державна фінансова допомога на програми і заходи, спрямовані на підтримку гарантованого законодавчого мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий мінімум не забезпечується власними та закріпленими бюджетними доходами з незалежних від них причин економічного розвитку, і який у разі неповного використання або порушення умов використання підлягає поверненню до вищестоящого бюджету.

Субсидія – міжбюджетний трансферт, що надається з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків поточних бюджетів з метою фінансування делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

Наведені критичні зауваження щодо визначення деяких термінів, поданих у ст.2 Бюджетного кодексу України, що стосуються їхньої відповідності фактичному змісту, свідчать про необхідність звертати особливу увагу на трактування змісту термінів, використовуваних у нормі права.

Розробляючи і ухвалюючи нові нормативно-правові акти, особливо такі як Бюджетний і Податковий кодекси сподіваємось, що фахівці, які братимуть у цьому участь, досягнуть належного вироблення науково-обґрунтованого термінологічного, понятійно-категоріального апарату.


 

Література

1. Бюджетна система України: Навч. посібник / Під ред. ЮріяС.І., БескидаЙ.М. – К.: НІОС, 2000.

2. Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – №1. – Ст.1.

3. Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – №2. – Ст.5.

4. Вiдомостi Верховної Ради України.– 1995. – №26. – Ст.195.

5. Там же. – Ст.196.

6. Відомості Верховної Ради України. – 1997. – №24. – Ст.170.

7. Відомості Верховної Ради України. – 1998. – №21. – Ст.109.

8. Голос України. – 2001. – 24 лип.

9. Государственные финансы: Учеб. пособие /Под ред. ФедосоваВ.М., ОгородникаС.Я., СуторминойВ.Н. – К.: Лыбидь, 1991.

10. Закон Російської Федерації "Про основи бюджетних прав і прав по формуванню та використанню позабюджетних фондів представницьких та виконавчих органів державної влади республік у складі РФ, автономної області, автономних округів, країв, областей, міст Москви і Санкт-Петербурга, органів місцевого самоврядування" / /Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. – 1993. – №18. – Ст.635.

11. Закон Російської Федерації "Про субвенції республікам у складі Російської Федерації, краям, областям, автономній області, автономним округам, містам Москві і Санкт-Петербургу" // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – №34. – Ст.1972.

12. КоломиецА.Г. Использование государственных субвенционных фондов (опыт 20-х годов) // Финансы СССР. – 1989.

13. КравченкоВ.І. Місцеві фінанси України: Навч.посібник. – К.: Знання, 1999.

14. ЛейстО.Э Санкции и ответственность по советскому праву. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1981.

15. Собрание законов и распоряжений Правительства СССР. – 1931.– Ст.505. – с.862-864.

16. Финансовое право:Учебник / Отв.ред. ХимичеваН.И. – М.:Изд-во БЕК,1996.

17. Финансовое право: Учебник / Под ред.ГорбуновойО.Н. – М.:Юристъ, 1996.

18. Финансово-кредитный словарь. – М., 1984. – Т.1

19. Фінансове право: Підручник / Кер. авт. кол. і відп.ред. ВороноваЛ.К. –Харків: Консум, 1999.

20. Фінансово-правовий словник /Укл. БезуглаВ.В., ВасиликО.Д., ВороноваЛ.К. та ін. – К.: Вид.-во Київ. ун-ту, 1993.

21. Ходорович М. Финансовая основа местного самоуправления // Народный депутат.– 1990. – №17.





Реферат на тему: Понятійно-категоріальний апаратбюджетного кодексу України: критичний аналіз (реферат)


Схожі реферати



5ka.at.ua © 2010 - 2016. Всі права застережені. При використанні матеріалів активне посилання на сайт обов'язкове.    
.