Архів якісних рефератів

Знайти реферат за назвою:         Розширений пошук

Меню сайту

Головна сторінка » Право

Міжгалузеве (функціональне) управління (реферат)

1. Поняття міжгалузевого управління

Вертикаль державного управління в Україні утворена за двома прин­ципами із групи організаційних принципів побудови управлінського апа­рату:

а) галузевому;

б) міжгалузевому чи функціональному.

Таким чином здійснюється галузеве та міжгалузеве (функціональне) управління.

Галузеве управління — це вид державної управлінської діяльності, що полягає в управлінні з боку уповноваженого центрального органа вико­навчої влади системою організаційно йому підлеглих однотипних під­приємств, установ, організацій, що утворюють галузь у соціально-госпо­дарському комплексі держави.

Так, підприємства, установи, організації транспорту (залізничного, водного, повітряного та ін.) поєднуються в систему, якою керує Мініс­терства транспорту України, й утворюють окрему галузь.

Діяльність галузевих органів управління регламентована нормативни­ми актами, що, по-перше, призначені безпосередньо для цієї галузі та від­повідного органу управління, по-друге, для галузевого управління в цілому.

Такі органи відповідно до своєї компетенції покликані займатися пи­таннями стратегії розвитку галузі, створювати умови для її успішного функціонування. Зокрема, до них належать:

—забезпечення реалізації державної політики в межах галузі;

—виконання Програми Кабінету Міністрів у межах галузі;

—вироблення і проведення в життя ефективної структурної й інвес­тиційної політики;

—виявлення перспектив і найважливіших напрямів науково-техніч­ного розвитку;

—забезпечення ефективної реалізації галузевих програм;

—розробка і вжиття заходів раціонального природокористування;

—підготовка необхідних галузі кадрів і т. ін.

Міжгалузеве чи функціональне управління — це діяльність, що полягає в керуванні з боку уповноваженого центрального органу виконавчої влади однією (чи кількома) функцією держави стосовно до будь-яких під­приємств, установ, організацій незалежно від їх галузевої належності чи форми власності.

У запропонованому визначенні міститься головна особливість органу міжгалузевого управління. Такий орган має владні повноваження стосов­но об'єктів, що організаційно йому не підлеглі та незалежні від нього. То­му такі повноваження дістали назву міжгалузевих (надвідомчих чи між­відомчих), вид управління — назву міжгалузевого (функціонального), а органи, яким таке управління доручене, стали називатися органами між­галузевого чи функціонального управління.

Головне призначення міжгалузевого управління — це забезпечення погодженого функціонування і розвитку всіх галузей та ланок соціально-господарського комплексу шляхом постійної та цілеспрямованої роботи з вирішення міжвідомчих проблем. Виходячи з цього органи міжгалузе­вого управління покликані:

—визначати основні напрями погодженого розвитку галузевих сис­тем і гарантувати їх реалізацію;

—забезпечувати однакове, таке, що відповідає загальнодержавним ін­тересам, вирішення питань практичного керівництва господарським, со­ціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом.

13.2. Місце міжгалузевого управління в державному управлінському механізмі

Значення міжгалузевого управління в умовах кардинального рефор­мування всього соціально-господарського комплексу, нових уявлень що­до ролі та місця державного управління у формуванні відносин між дер­жавою й особистістю неодноразово підкреслювалося в керівних докумен­тах і закріплювалося в нормативному порядку.

Так, у Посланні Президента України Верховній Раді України «Ук­раїна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного і соціального роз­витку на 2000—2004 роки» прямо підкреслено, що структурна перебудо­ва системи управління полягає в переході до переважно функціонально­го принципу її організації.

Концепція адміністративної реформи передбачає використання функ­ціонального принципу утворення міністерств у поєднанні з галузевим принципом.

Положення про Державну комісію з проведення в Україні адмініст­ративної реформи (затверджено Указом Президента України від 2 жовтня 1997 р.) до основних завдань Комісії відносить підготовку пропозицій про поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу по­будови центральних органів виконавчої влади1.

Згідно з Указом Президента України «Про склад Кабінету Мініст­рів» від 15 грудня 1999 р. у його складі утворений Секретаріат, структура якого не може бути побудована за галузевим принципом (тобто має бу­дуватися за принципом функціональним).

У цьому зв'язку виникає питання про співвідношення галузевого і міжгалузевого управління.

Це питання пов'язане з розвитком системи державного управління в цілому, взаємодією й еволюцією галузевих і міжгалузевих функцій дер­жавних органів, а також організаційно-правових форм, у яких вони реа­лізовувалися.

Спочатку центральне місце в організації державного управління було відведено галузевому принципу. Тому практично вся система управління була представлена як сукупність різних галузей. Саме галузь стала тією ба­зовою категорією, що «притягала» до себе зусилля всіх органів державного управління як загальної, міжгалузевої, так і власне галузевої компетенції.

Надалі управлінська практика стала розвиватися шляхом «дроблен­ня» об'єктів управління за галузевою ознакою. Це привело, з одного бо­ку, до збільшення кількості міністерств, з іншого — до стирання рельєф­но виражених меж між галузями.

Для прикладу можна зупинитися на підприємствах будівельного комплексу. З виробничо-господарської точки зору комплекс цих підпри­ємств становить єдину галузь. Однак за Законом «Про міністерства і дер­жавні комітети Української РСР» від 3 серпня 1990 р. (зазначений за­кон втратив чинність — Постанова Верховної Ради від 12 травня 1991 р. № 1030) управління цими підприємствами здійснювалося трьома мініс­терствами й одним державним комітетом. Таким чином, однорідні під­приємства були об'єктами різних управлінських галузей.

У результаті галузеві функції та повноваження різних міністерств стали переплітатися, наприклад, функції Міністерства закордонних справ і Міністерства зовнішньоекономічних зв'язків. Це призвело до утворення великої кількості суміжних управлінських зон і виникнення безлічі проблем, що були загальними для суміжних галузевих систем. Природно, що їх вирішення відповідно до державних інтересів вимагало однакового підходу.

Такий підхід став забезпечуватися трьома способами.

По-перше, управлінською діяльністю органів загальної компетенції, тобто уряду.

По-друге, виділенням головних міністерств. Такі міністерства стали координувати діяльність усіх інших міністерств цього галузевого профі­лю. Природно, що владні повноваження головних міністерств поширили­ся не тільки на підконтрольні їм міністерства, а й на всі підприємства цієї галузі незалежно від їх безпосередньої підлеглості. Так, у зв'язку з прий­няттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. було затверджено Міністерство будівництва (3 серпня 1990 р.), що стало головним для Міністерства монтажних і спеціальних будівельних робіт і Міністерства промисловості будівельних матеріалів.

По-третє, наділенням галузевих міністерств деякими повноваження­ми надвідомчого характеру. Такі повноваження давали можливість впли­вати на об'єкти свого профілю, що виявилися підвідомчими іншим галу­зевим міністерствам. Так, Міністерство охорони здоров'я було наділено такого роду повноваженнями стосовно тих міністерств, у підпорядкуван­ні яких перебували установи охорони здоров'я.

Крім наділення галузевих міністерств надвідомчими повноваженнями, відома практика передачі в їх управління профільних підприємств, уста­нов, організацій, що раніше перебували в інших галузевих системах. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1992 р. № 719 до функціонального управління Міністерства освіти були передані відповід­ні установи, що належали Міністерству зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі1.

Таким чином, виникли міністерства, на які держава, крім функцій та повноважень галузевого управління, поклала здійснення функцій, що ви­ходять за межі дорученої йому галузевої системи й стосовно об'єктів, які не входять до системи цього міністерства.

Паралельно з міністерствами була утворена і розвивалася система дер­жавних комітетів. Ці органи були покликані здійснювати керівництво спе­ціальними питаннями, що мали міжгалузевий характер (наприклад, ста­тистика, стандартизація та ін.). Саме вони спеціалізувалися на виконанні в загальнодержавному масштабі профільних функцій, тобто функцій, за­гальних для всіх чи для групи галузей. На них покладалися міжгалузеве управління та відповідальність за стан і розвиток доручених їм сфер.

У своєму організаційному підпорядкуванні такі суб'єкти галузей управління не мали. У їх віданні перебували лише окремі установи й організації, що допомагали кваліфіковано виконувати покладені на них міжгалузеві функції.

Повноваження комітетів поширилися на організаційно не підлеглі їм міністерства й інші органи управління, а функції зводилися в основному до координації, регулювання та контролю. Правові акти державних комі­тетів з питань їхньої компетенції були обов'язковими для адресатів.

Поступово державні комітети стали трансформуватися в органи, що поєднували міжгалузеве та галузеве управління.

Така трансформація йшла двома шляхами.

По-перше, у відання державних комітетів стали передаватися функції з керівництва галузями управління. Такі комітети вже керували мережею підприємств, установ і організацій, які безпосередньо виконували роботи з відповідного профілю (наприклад, Державний комітет з матеріально-технічного постачання).

По-друге, деякі державні комітети були утворені як органи галузево­го управління (наприклад, Державний комітет з вугільної промисловості, Державний агропромисловий комітет).

Таким чином, вдосконалення адміністративно-правового статусу мі­ністерств здійснювалося в напрямі надання їм повноважень міжгалузево­го характеру. Водночас вдосконалювання адміністративно-правового ста­тусу державних комітетів здійснювалося у напрямі надання їм повнова­жень галузевого характеру.

Зближення статусів цих найпомітніших структур державного управ­ління привело до того, що найменування (міністерство — комітет) посту­пово втратили закладений раніше у них зміст. За назвою стало неможли­во точно та безапеляційно визначити характер здійснюваної ними дер­жавно-управлінської діяльності.

Ця тенденція добре проглядається, якщо проаналізувати три норма­тивні акти:

Загальне положення про галузеве міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України;

Загальне положення про функціональне міністерство, інший цен­тральний орган державної виконавчої влади України;

Загальне положення про міністерство, інший центральний орган дер­жавної виконавчої влади.

Перші два положення діяли з 20 березня 1995 р. по 12 березня 1996 р. Вже з їхньої назви видно, що була зроблена спроба в норматив­ному порядку чітко розмежувати повноваження галузевих і міжгалузе­вих (функціональних) органів виконавчої влади. Звертає на себе увагу і та обставина, що назва структури (міністерство — комітет) не мало юри­дичного значення за визначення характеру (галузевий чи функціональ­ний) управлінської діяльності відомства.

Однак практика не підтвердила доцільність жорсткого нормативного розмежування органів виконавчої влади на галузеві та функціональні. Менше ніж через рік (12 березня 1996 р.) Президент України своїм Ука­зом визнав ці два положення такими, що втратили чинність і замість них затвердив одне — Загальне положення про міністерство, інший централь­ний орган виконавчої влади. У цьому документі немає прямої вказівки на існування в системі центральних органів виконавчої влади виокрем­лених галузевих і міжгалузевих структур. Міністерства та комітети ви­значаються цим документом як органи управління, що виконують як га­лузеві, так і міжгалузеві функції.

Слід особливо підкреслити, що саме практика формування нових від­носин і зв'язків структур соціально-господарського комплексу як з дер­жавою, так і між собою, змусила відмовитися від нормативного закріп­лення за органами управління статусу галузевих або функціональних.

Найхарактернішою рисою цих нових зв'язків стала значна самостій­ність підприємств, організацій і установ галузі у вирішенні господар­ських, соціально-культурних, інших питань свого розвитку та, як наслі­док цього, посилення ролі корпоративного управління1.

Помітну роль у розвитку та зміцненні таких відносин відіграв процес приватизації і виникнення підприємств різних форм власності. Він забез­печив різке підвищення питомої ваги недержавного сектора у структур­ній побудові галузей.

У результаті цього галузь як сукупність об'єктів (підприємств, уста­нов і організацій) однорідного характеру діяльності істотно деформува­лася. Сутність цієї деформації полягає в тому, що об'єкти галузевих сис­тем стали втрачати таку якість, як організаційна підпорядкованість за ієрархічною вертикаллю. Підприємства позбулися твердої підпорядкова­ності міністерствам, а управління сугубо адміністративними засобами ви­знано помилковим.

Отже, організаційно-правова централізація, властива раніше мініс­терським галузевим системам, поступилася своїм місцем децентралізації, тобто широкій оперативній самостійності підприємств.

Разом з тим галузеве управління і відповідні державні органи збері­гаються. Найбільш рельєфно цей вид державно-управлінської діяльності виявляється в керуванні казенними підприємствами (державні підприєм­ства, що не піддягають приватизації). Вони передбачені як вид підпри­ємств ст. 2 Закону України «Про підприємства в Україні» від 27 березня 1991 р. Стаття 38 зазначеного Закону визначає особливості управління казенним підприємством. Відповідно до неї органами управління цими підприємствами є міністерства та інші центральні органи виконавчої вла­ди (ЦОВВ). Таким чином, ці підприємства функціонують у режимі галу­зевого управління.

Перелік ЦОВВ, що здійснюють управління казенними підприємства­ми, міститься в постанові Кабінету Міністрів України «Про перетворен­ня державних підприємств у казенні» від 30 червня 1998 р. № 987. Ка­зенні підприємства перебувають у галузевому керуванні таких ЦОВВ: Міноборони, МВС, Мінпраці, Мінекології та деяких інших.

Отже, галузеві системи і відповідно галузеве управління — реальні категорії, не відторгнуті реформацією економічної й іншої сфер держав­ного та громадського життя.

Корінні зміни функцій і повноважень центральних органів виконав­чої влади, що відобразили реформування державного управління, і зміни, що відбулися всередині галузей, зафіксовано в нормативних документах. Йдеться про укази Президента України «Про систему центральних орга­нів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 і «Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади» № 1573/992.

Відповідно до них до системи центральних органів виконавчої влади України входять: а) міністерства, б) державні комітети (державні служ­би), в) центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом3.

Вони не поділяються на галузеві та функціональні чи міжгалузеві. Нині критерієм, за яким міністерства відмежовуються від комітетів, є ступінь політичної самостійності, а не принцип побудови апарату управ­ління.

Як приклад можна навести трансформації органу управління про­мисловою політикою:

Указом Президента України від 13 вересня 1999 р. № 250/99 під­тверджено його статус як Міністерства промислової політики;

Міністерство промислової політики Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 ліквідовано і утворено Державний комітет промислової політики;

Указом Президента України від 5 червня 2001 р. № 405/2001 Дер­жавний комітет промислової політики перетворено на Міністерство про­мислової політики.

Разом з тим у їхній компетенції закріплено повноваження щодо га­лузевої та міжгалузевої сфер управління.

Так, міністерство визнається головним (провідним) органом у систе­мі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації дер­жавної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр, який очолює мі­ністерство, здійснює управління у цій сфері, направляє і координує ді­яльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його ві­дання.

Державний комітет (державна служба) є центральним органом ви­конавчої влади, діяльність якого направляє і координує Прем'єр-міністр України або один з міністрів. Державний комітет забезпечує реалізацію державної політики у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулю­вання з питань, віднесених до його відання.

Звертає на себе увагу та обставина, що міністри наділені правом на­правляти і координувати діяльність деяких державних комітетів, що здійснюють «міжгалузеву координацію і функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання». Це міністри:

—екології та природних ресурсів — координує діяльність комітетів: а) з водного господарства; б) земельних ресурсів; в) лісового господар­ства;

—економіки — координує діяльність комітетів: а) з енергозбережен­ня; б), стандартизації, метрології, сертифікації;

—транспорту — координує діяльність Державної служби автомобіль­них доріг України;

—праці і соціальної політики — координує діяльність Комітету зі справ ветеранів;

—фінансів — координує діяльність: а) головного контрольно-ревізій­ного управління; б) казначейства;

—юстиції — координує діяльність Комітету зі справ релігій.

Отже, є всі підстави говорити про якісно нові міжгалузеві повнова­ження деяких міністерств. Ці повноваження надають право міністрам на­правляти і координувати діяльність інших центральних органів виконав­чої влади. Сутність напряму та координації полягає в тому, що вони:

— у спеціальному директивному наказі визначають стратегію діяль­ності та основні завдання цих органів;

— одержують від них щорічні звіти про результати їх діяльності в ме­жах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.

Усе вищезазначене свідчить, що в сучасних умовах галузі управлін­ня, які традиційно сприймалися як жорстко організовані системи, по­збавляються своїх найхарактерніших якостей і втрачають об'єкти, якими вони безпосередньо управляли. Для вдосконалення державних механіз­мів суб'єкти управління у своїй більшості наділяються регулятивно-ко­ординаційними функціями і компетенцією, що виходять за межі управ­лінських галузей.

У наявності здебільшого втрата чітких меж між галузевим і міжгалу­зевим управлінням. Більше того, очевидний факт, що за сучасних умов, коли дедалі більше використовуються регулюючі функції та повноважен­ня, пріоритетними стають організаційно-правові форми міжгалузевого управління.

Таким чином, найактуальніші потреби державного управління зво­дяться до гарантування погодженого функціонування різних управлін­ських систем у сферах економічної, соціально-культурної та адміністра­тивно-політичної діяльності. Сутність міжгалузевого управління, відпо­відно, полягає у координуванні діяльності підприємств, установ чи орга­нізацій незалежно від їх відомчої належності. Виявляється така коорди­нація (чи міжгалузеве управління) у реалізації компетентними органами управління однієї чи кількох функцій держави у всіх галузях і сферах.

Особливості міжгалузевого управління полягають у такому:

1. Воно здійснюється стосовно організаційно непідлеглих об'єктів управління і не торкається їхньої самостійності.

2. Органи міжгалузевого управління наділені надвідомчими (міжга­лузевими, функціональними) повноваженнями. При їх реалізації такі ор­гани посідають надвідомче становище, тобто юридичне панують над усі­ма іншими галузевими та міжгалузевими структурами.

3. Надвідомча координація має чітко виражений функціональний ха­рактер. Це значить, що вона має не загальний характер (тобто не поши­рюється на будь-які дії координованих структур), а обмежена конкретни­ми (однією чи кількома) функціями.

За цим критерієм слід відрізняти міжгалузеве (функціональне) управління від загального управління, що здійснюється органами загаль­ної компетенції (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації).

Таким чином, міжгалузеве державне управління — це особливий вид управлінської діяльності, здійснюваний органами, наділеними повноважен­нями надвідомчого характеру стосовно організаційно непідлеглих об'єктів управління, змістом яких є спеціалізована міжгалузева координація і функціональне регулювання з питань, віднесених до їхньої компетенції.





Реферат на тему: Міжгалузеве (функціональне) управління (реферат)


Схожі реферати



5ka.at.ua © 2010 - 2016. Всі права застережені. При використанні матеріалів активне посилання на сайт обов'язкове.    
.