Архів якісних рефератів

Знайти реферат за назвою:         Розширений пошук

Меню сайту

Головна сторінка » Право

Характер і організація державного управління (реферат)

ПЛАН

1. Державне управління та його особливості

2. Поняття і мета державного управління

3. Правові засади організації державного управління
 
§ 1. Державне управління та його особливості

У вітчизняній і зарубіжній юридичній літературі немає за­гальновизнаного поняття державного управління, що пов'язано з різними підходами до розв'язання цього важливого питання. Дер­жавне управління тлумачиться з точки зору змісту, сутності, форм, яких воно набуває і в яких функціонує, відмежування від інших форм (видів) державної діяльності (законодавчої, судової). Пред­ставники загальносоціологічних наукових напрямів при дослід­женні проблем управління виходять з його реального змісту як спе­цифічного виду суспільної діяльності, спрямованої на систематич­не здійснення певного впливу людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки, на підставі пізнання і використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій, з метою забез­печення її функціонування і досягнення поставлених цілей.

В адміністративно-правовій науці найбільш поширеним є понят­тя державного управління як самостійного виду державної діяль­ності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі повсяк­денного і безпосереднього керівництва економічним, соціально-куль­турним та адміністративно-політичним будівництвом. Незважа­ючи на деякі відмінності, всі автори підкреслюють організуючий, виконавчо-розпорядчий характер управлінської діяльності, спрямо­ваний на виконання завдань і функцій держави.

Особливості сучасного державного управління, його еволюція пов'язані з процесами зміни соціально-економічної та політичної систем. Значення держави і управління з її боку економікою та со­ціально-культурною сферою в кризових умовах не тільки не послаб­люються, а й посилюються, про що свідчить інтенсивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання відносин у цих сферах. Конституція України також надає державі можливості активно впли­вати на економічні, соціальні, культурні, політичні процеси, на фор­мування ринку і ринкових відносин. Звичайно, діяльність держави та її органів не завжди може позитивно впливати на ринкові проце­си, але органи виконавчої влади якраз і створюються для стимулю­вання державою ринкової економіки. Ця діяльність і має оцінюватися за результатами функціонування управлінської системи, змінами в методах управління, його характері.

Зміни в соціально-економічній системі і державному ладі, пе­рехід до ринкових відносин, місцевого самоврядування обумовили зміни в мотивації та методах державного управління — воно не зво­диться лише до прямого управління економікою та соціально-куль­турною сферою, прямого управління діяльністю окремих підпри­ємств і установ з боку вищих органів на основі принципу «влада — підкорення». Відбувається процес розроблення заходів, спрямова­них на стимулювання самостійності в діяльності підприємств і ус­танов, пошук напрямів заохочення такої діяльності. Владна управ­лінська діяльність може проявлятися по-різному, а державне ре­гулювання має свої особливості не тільки в сферах економіки, соціальної, культурної, адміністративно-політичної діяльності,

У деяких випадках управління пов'язане з безпосереднім розпорядництвом, носить «командний характер», ґрунтується на імпе­ративних приписах, заборонах, що обмежують самостійність. Проте воно може і все більше здійснюється в формі нормативного регулю­вання, використання дозволів і рекомендацій, надання допомоги, сприяння і координації. Застосування лише жорстких варіантів уп­равління суспільними процесами суперечить заданій моделі розвит­ку суспільства, та й сама система вже не «дозволяє» державі втру­чатися в усі питання управління і практичної діяльності, як це було до проголошення Україною незалежності. Державне управління і за­раз охоплює всі ті ж галузі та сфери суспільства, але його роль в них стає новою, принципово змінюється вплив на здійснювані процеси. Превалюючого значення набуває функція державного регулювання, від якої держава не може відмовитися (ні наша, ні інші), оскільки за­конодавство поширюється на всі галузі та сфери і є прерогативою держави. Однак законодавче регулювання само визначальною мірою залежить від того, державними чи недержавними є ті чи інші об'єкти і які структури здійснюють управління галуззю, сферою, об'єктом. Від цього залежить і рівень державного впливу на розв'язання пи­тань управління і діяльності. Але в основі того, що відбувається, все ж таки лежать особливості і значення галузей та сфер, а також про­цеси приватизації, зміни форм власності, лібералізації цін, розвит­ку зовнішньоекономічної діяльності та ін., які впливають на від­повідні галузі та сфери.

Об'єкти, що не є державними, перебувають в управлінні недер­жавних структур, а тому діють на засадах внутрішнього самоуправ­ління. До них належать недержавні підприємства, установи і орга­нізації, а держава лише встановлює відповідні межі їх діяльності, яка не повинна здійснюватися на шкоду суспільству. Це стосується, як правило, порядку створення, реорганізації, ліквідації юридичних осіб, сплати податків та виконання загальнообов'язкових правил.

Інший підхід застосовується у випадках, коли об'єкти перебува­ють у спільному управлінні державних і недержавних органів. Так, органам місцевого самоврядування можуть передаватися об'єкти, що перебувають в державній власності, а відповідно й управління ними, а державні органи контролюють використання коштів та об'єктів, їм переданих. Представники державних органів можуть входити до складу органів управління недержавних структур, якщо там є част­ка державної власності.

Різним рівень управлінського впливу буде й у випадках, коли об'єкти відповідних галузей і сфер перебувають в державній та не­державній власності (державне підприємство, фермерське господар­ство в сільському господарстві, підприємство в промисловості, зв'яз­ку, установи у сфері освіти та ін.).

У випадках, коли об'єкти перебувають у власності держави, управління ними безпосередньо здійснюють державні органи, і ме­тоди управління визначаються саме цим, незважаючи на те, що дер­жава надає їх органам окремі можливості по самоуправлінню.

Слід звернути увагу й на те, що незалежно від форми власності, на якій засновано об'єкт і здійснюються його діяльність, впровад­ження ринкових відносин, держава не може повністю відмовитися від управлінського впливу на нього, не встановлювати певні прави­ла, яким він зобов'язаний підкорятися, та гарантувати його права, в тому числі власності, при додержанні цим об'єктом таких правил.

Особливості державного управління полягають також у тих функціях, на виконання яких воно спрямоване. Ці функції складають зміст державного управління як самостійної форми діяльності, що має певну мету, однак запланований результат може бути досягну­тий лише в разі правильного встановлення завдань управління, за­безпечення матеріальними, людськими ресурсами, законодавчою ос­новою, об'єктивною інформацією.

§ 2. Поняття і мета державного управління

Управління є особливою соціальною функцією, що виникає із потреб суспільства як самодостатньої системи і здійснюється у відповідних державних чи недержавних формах шляхом організа­торської діяльності спеціально створеної для цього групи органів. Управління має також політичний характер, може розглядатися з соціальної, економічної точок зору.

Сутність державного управління в стислому вигляді полягає у виконанні законів та інших правових актів органів державної влади. З цього погляду виконання є основною ознакою державного управ­ління, здійснення якого покладено на органи виконавчої влади (у широкому розумінні — на органи державного управління).

Для державного управління характерно те, що виконавча діяль­ність є його основним призначенням і складає важливу сторону ха­рактеристики змісту цього виду управління, яка органічно пов'язана зі здійсненням безпосереднього керівництва економікою, соціаль­но-культурним та адміністративно-політичним будівництвом і, отже, водночас є розпорядчою діяльністю.

Адміністративно-правова організація управління (державне управління) полягає у виконавчій і розпорядчій діяльності системи суб'єктів, покликаних здійснювати на основі законів та інших право­вих актів прогнозування і координацію діяльності різних ланок цієї си­стеми, облік і контроль за розпорядженням матеріальними та фінан­совими ресурсами, кадрову роботу, застосування моральних і матері­альних стимулів, заходів дисциплінарного і адміністративного впливу.

Основними формами виконавчої та розпорядчої діяльності є: а) проведення матеріально-технічних і організаційних дій, що вип­ливають із призначення того чи іншого органу; б) укладання цивіль­но-правових угод, що стосуються майнових інтересів конкретного органу; в) видання в межах компетенції актів управління; г) здійснен­ня заходів заохочення; г) застосування на основі закону примусових заходів в адміністративному порядку.

Управління та його організація мають за мету створення най­більш сприятливих умов для функціонування виконавчої влади, а тому вимагають чіткого врегулювання статусу суб'єктів управління та взаємовідносин у межах і поза межами цієї системи. Раціональ­на організація здійснення виконавчої влади повинна забезпечити правильний вибір суб'єктів управлінської діяльності, встановлюва­ти місце і роль кожного з них та чітку взаємодію між ними, що є од­нією з найважливіших умов економічності і ефективності держав­ної діяльності. За таких умов чітке закріплення нормами адмініст­ративного права суб'єктів, що здійснюють державне управління, їх статусу буде не самоціллю, а підкреслить роль виконавчої влади в суспільстві, створить необхідні умови для розв'язання проблем, що виникають, нормального перебігу соціально-економічних процесів.

Сучасна система управління базується, з одного боку, на вдос­коналенні та укріпленні зв'язків у процесі виконавчої та розпоряд­чої діяльності між органами виконавчої влади різних ланок, а з іншо­го — на децентралізації, розширенні самостійності підприємств і установ у вирішенні всіх питань. Ступінь самостійності державних підприємств (не рахуючи казенних), установ і організацій, які одержали державне майно в господарче відання, значно підвищився у порівнянні з їх становищем наприкінці 80-х років, але говорити про те, що вони повністю виведені із підпорядкування галузевих органів, ще рано або можна тільки зі значною мірою умовності. Центральні органи не мають права здійснювати безпосереднє управління під­відомчими підприємствами, втручатися в їх виробничу і господар­ську діяльність, оскільки їх основне призначення — регулювання і координація діяльності у відповідних галузях. З цих позицій дер­жавні підприємства і установи, незважаючи на збереження своєї відомчої приналежності, зміцнили свої позиції як суб єкти цивіль­но-правових відносин і ринку. Їх вже не можна розглядати як орга­нізаційні ланки єдиної системи управління відповідною галуззю.

Разом з тим у руках центральних галузевих органів виконавчої влади залишилися важливі важелі впливу на підвідомчі підприємства і установи, що у деяких випадках може звести нанівець усю їх са­мостійність у розв'язанні виробничих і господарських питань, а саме: забезпечення виконання законів та інших нормативно-право­вих актів, у тому числі актів центральних органів виконавчої влади, заняття посад керівників, фінансування в цілому чи якихось заходів, контроль. І в законодавстві, і в практичній діяльності спостерігається все більше намагань посилити безпосередній управлінський вплив на державні підприємства і установи.

Фактично децентралізація управління спирається лише на роздер­жавлення, зміну форм власності і відповідно на диференціацію за формами на приватну, органів місцевого самоврядування, колектив­ну, державну. Управління недержавними підприємствами зосередили в своїх руках власники або уповноважені ними особи. Ступінь держав­ного управління підприємствами системи місцевого самоврядування також значно скоротилась, оскільки вони виведені з підпорядкованості державних органів при збереженні відомчої приналежності.

Таким чином, організація управління охоплює не тільки держав­не, а й недержавне управління в межах, що регулюються нормами адміністративного права. Елементами організації управління є: а) органи виконавчої влади; б) органи, що входять в організаційний механізм здійснення виконавчої влади (органи державного управлін­ня), але прямо не належать до органів виконавчої влади; в) норми адміністративного права, за допомогою яких встановлюються ста­тус усіх ланок управління, їх службовців, межі взаємовідносин, пра­вова відповідальність суб'єктів.

Головною метою державного управління є створення най­більш сприятливих умов для формування виконавчої влади, що відповідає інтересам громадян, суспільства та держави. В рам­ках головної мети досягаються інші, більш конкретні цілі, сутність яких зводиться до встановлення принципів і форм, юридичного закріплення змісту управлінської діяльності. Сюди включаються: розв'язання пи­тань стосовно системи і структури органів управління залежно від їх функціонального призначення; розмежування між ними компетенції; встановлення їх завдань, функцій, прав та обов'язків; урегулювання пра­вових форм взаємодії вищих і нижчих ланок адміністративної сис­теми; вибір оптимальних методів управлінської діяльності та форм їх реалізації. Єдність цілей, що стоять перед органами виконавчої влади, досягається за допомогою правових норм, єдиної правової природи органів управління та характеру виконуваних ними функцій.

Конструкція систем органів, що здійснюють державне управління, значною мірою залежить і від сфери, де здійснюється управління. Де­централізація управління в соціальній і культурній сферах менша, ніж в економіці. Різним є рівень централізації в міжгалузевій сфері (стан­дартизація, статистика, ціноутворення, митна справа та ін.). Що сто­сується адміністративно-політичної діяльності, то тут може йтися не про децентралізацію, а про різний рівень централізації, оскільки вона харак­теризується високим ступенем і в управлінні обороною, закордонними справами, і в управлінні установами і організаціями, підвідомчими Міністерству юстиції, Міністерству внутрішніх справ та ін.

Від цих та інших чинників залежать вибір принципу організації апарату органів управління, його структурних підрозділів, їх право­вий статус, зв'язок між суб'єктами управління. При значній різно­манітності структурних підрозділів (головні управління, управлін­ня, департаменти, відділи, сектори, центри, ради, секретаріати та ін.) управлінські зв'язки зводяться до відносин загального, безпосеред­нього, прямого та оперативного підпорядкування.

Загальне підпорядкування виражається в тому, що повноваження вищого органу не зосереджені на конкретних питаннях керівництва підпорядкованими йому об'єктами. Загальне керівницт­во здійснюється шляхом встановлення правил діяльності, проведен­ня контролю (нагляду). Таке підпорядкування означає фактичну під­відомчість об'єкта суб'єкту. Прикладом загального підпорядкування можуть бути відносини між відповідним міністерством та промисло­вим підприємством при здійсненні господарської діяльності.

Безпосереднє підпорядкування обумовлене знач­ними організаційними та правовими зв'язками, відсутністю про­міжних ланок, розв'язанням кадрових питань, питань дисциплінарної відповідальності, скасуванням актів чи їх зміною. При безпосередньо­му підпорядкуванні об'єкт перебуває у віданні суб'єкта управління.

Пряме підпорядкування передбачає безпосередні відносини між керівником і підлеглим, вищим і нижчим органами. Таке підпорядкування тісно пов'язане з безпосереднім і випливає з нього.

Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність одного суб'єкта від іншого тільки з конкретних питань і непідпорядкованість йому в інших формах. При виконанні обов'язків по охороні громадського порядку і громадської безпеки службовці органів внутрішніх справ, які не входять до складу міліції, перебу­вають в оперативному підпорядкуванні міліції, користуються всіма відповідними перевагами та несуть обов'язки працівників міліції.

У сфері державного управління зберігаються і відносини под­війного підпорядкування. Сутність його полягає в тому, що стосов­но цього органу (як правило, нижчого) два органи (вищі) мають ви­рішальні повноваження з якихось питань. Подвійне підпорядкування суб'єкта управління по вертикалі і горизонталі ґрунтується на роз­межуванні предметів і повноважень спільного відання. При цьому орган даного рівня і вищий орган мають з відповідних питань юри­дично-владні повноваження щодо конкретного суб'єкта, наприклад, обласна державна адміністрація в особі її голови і Міністерство юстиції щодо обласного управління юстиції.

Проте головне призначення органів управління — це здійснен­ня в інтересах галузі чи сфери, її підприємств, установ і організацій функцій координації та регулювання діяльності. Відповідно до цих вимог мають формуватися системи управління.

§ 3. Правові засади організації державного управління

Регламентація організації державного управління повинна враховувати особливості функцій і завдань, для виконання і здій­снення яких вона має бути пристосована. У зв'язку з цим важко уявити єдиний нормативно-правовий акт, яким в повному обсязі були б врегульовані всі питання управління в економіці, соціаль­но-культурній сфері та адміністративно-політичній діяльності. Проблеми підготовки такого єдиного закону (кодексу, основ законодавства та ін.) неодноразово обговорювалися в спеціальній літе­ратурі, на науково-практичних конференціях, різних семінарах. Але очевидним є те, що прийняття такого акта нереально, що, однак, не означає відмови від кодифікації та систематизації законодавства в галузі державного управління.

В Концепції адміністративної реформи України цілком обґрунтовано підкреслено, що «оскільки здійснити кодифікацію норм адмі­ністративного законодавства одночасно і в одному акті об'єктивно не­можливо, доцільно здійснити поетапну кодифікацію за окремими сфе­рами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або «книг»), що повинні мати кодифікова­ний характер і можуть називатися відповідними «Кодексами».

Дійсно, законодавство у сфері організації державного управлін­ня мусить регулювати різноманітні відносини, що мають загальний, галузевий, міжгалузевий характер, територіальний аспект та ін. Створення організаційної системи державного управління обме­жується відсутністю стабільної, внутрішньоузгодженої системи за­конодавства, необхідного для чіткого визначення організації, функ­цій, повноважень суб'єктів управління. В Концепції адміністратив­ної реформи здійснено спробу дати цілісне бачення розв'язання проблем державного управління шляхом проведення взаємоузгоджених заходів, спрямованих на структурну перебудову органів управ­ління, методів та форм їх діяльності, підкреслюючи тим самим пріо­ритетність законодавчого регулювання в цій справі.

Масив правових актів, що діють у сфері державного управління, прийнятих за останні роки, є значним, але про повну і якісну регламен­тацію діяльності в цій сфері говорити ще рано, оскільки багато право­відносин поки що залишаються за межами правового регулювання.

Вирішальним кроком у встановленні засад здійснення державно­го управління стала Конституція України, яка визначила систему і за­гальні повноваження органів виконавчої влади, порядок їх утворення і реорганізації, а також в загальному вигляді закріпила структуру еконо­міки, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності.

Ще до прийняття Основного Закону управлінська діяльність в різних галузях була врегульована низкою законів, процес удосконалення яких триває. Тією чи іншою мірою вони належать до сфери управлінської діяльності. В економічній сфері це закони України «Про підприємства в Україні», «Про підприємництво», «Про влас­ність», «Про захист від недобросовісної конкуренції» та ін.; у со­ціально-культурній сфері — закони України «Про освіту», «Про при­родно-заповідний фонд України», «Про пенсійне забезпечення», Основи законодавства України про культуру та ін. Значної законодав­чої регламентації зазнали всі галузі адміністративно-політичної діяльності (оборона, безпека, управління в галузі закордонних справ, внутрішніх справ та ін.), а також міжгалузеве державне управління (статистика, ціноутворення, стандартизація, метрологія). Разом з цим слід зауважити, що деякі закони, прийняття яких передбачено Консти­туцією України, ще перебувають в стані опрацювання і обговорення, наприклад, закони «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністер­ства та інші центральні органи виконавчої влади України» та ін.

Важливу групу актів, що регулюють управлінську діяльність, складають акти Президента України — укази і розпорядження, які видаються на основі та на виконання Конституції і законів Украї­ни (ч. З ст. 106 Конституції). Акти Президента — глави держави ви­даються з метою врегулювання суспільних відносин з питань, які Конституцією та законами України віднесені до його компетенції або з якихось причин не врегульовані законами (наприклад, Указ від 15 грудня 1999 р. «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади»). Тому правові акти Президента України не зав­жди є прямим наслідком прийнятих законів, їх конкретизацією і розвитком, що характерно для нормативно-правових актів органів виконавчої влади. Значна кількість актів Президента України при­свячена питанням організації управління, статусу органів управ­ління, різних ланок їх системи. Наприклад, Указом Президента Ук­раїни від 30 грудня 1997 p. затверджено «Положення про Міністер­ство юстиції України», Указом від 10 червня 1997 p. — «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів і вступу їх в силу» та ін.

Деякі питання організації та діяльності в галузях і сферах управ­ління вирішуються за допомогою правових актів органів виконавчої влади. Значна їх кількість видається Кабінетом Міністрів України, наприклад, постанови Кабінету Міністрів України від 22 червня 1999 p. «Про примірний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласної, Севастопольської міських, районної, державної адміністрації», від 30 листопада 1996 р. «Про впорядкування пере­міщення громадянами через митний кордон України алкогольних напоїв і тютюнових виробів» та ін.

Правові акти у сфері державного управління можуть мати за­гальний і спеціалізований характер. Закон України «Про звернен­ня громадян» є загальним актом, оскільки його дія поширюється на відповідні відносини незалежно від сфери або галузі управлін­ня, а Закон України «Про Службу безпеки України» — спеціалізо­ваним, тому що він закріплює засади забезпечення безпеки. Такий же характер можуть мати і акти Президента України та Кабінету Міністрів України.

Організація управління в галузях і сферах забезпечується поряд із законами, актами Президента України та Кабінету Міністрів Ук­раїни також нормативно-правовими приписами міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Значна кількість таких пра­вових актів приймається у сферах митної справи, економіки, освіти, охорони здоров'я та ін., що обумовлено недостатнім законодавчим врегулюванням окремих напрямів управлінської діяльності, необ­хідністю регламентації їх внутрішньої організації. Але у деяких ви­падках така практика може бути не завжди достатньо обґрунтова­ною, визначена наперед відомчими інтересами.

Місцеві державні адміністрації видають правові акти з метою як комплексної регламентації окремих напрямів діяльності на від­повідній території і внутрішньої організації, так і встановлення ста­тусу структурних підрозділів у відповідних положеннях, що затверд­жуються уповноваженими органами чи посадовими особами, розв'я­зання конкретних питань. З питань, делегованих місцевими органами державної виконавчої влади органам місцевого самоврядування, останні також можуть приймати акти, що регулюють управлінські відносини. У деяких випадках рішення, прийняті ними самостійно, регулюють відносини, що виникають у сфері діяльності органів ви­конавчої влади (загальнообов'язкові).


 

ЛІТЕРАТУРА:

1. Коментар до Конституцій України. — К., 1996.

2. БахрахД. Н. Административное право: Учебник для ву­зов. - М.,1997.

3. Брэбан Г. Французское административное право. — М., 1988.

4. Драго Р. Административная наука.М., 1982.

5. Коваль Л. В. Адміністративне право України: Курс лек­цій. - К., 1998.

6. Муниципальное право. — М., 1997.

7. Овсянко Д. М. Административное право. — М., 1997.

8. Тихомиров Ю. А. Публичное право. — М., 1995.

9. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и про­цесса. - М., 1998.

10. Юсупов В. А. Теория административного права. — М., 1985.





Реферат на тему: Характер і організація державного управління (реферат)


Схожі реферати



5ka.at.ua © 2010 - 2016. Всі права застережені. При використанні матеріалів активне посилання на сайт обов'язкове.    
.