Архів якісних рефератів

Знайти реферат за назвою:         Розширений пошук

Меню сайту

Головна сторінка » Право

Адміністративний договір: необхідність впровадження (реферат)

Зараз, коли в Україні йде незворотний процес становлення її як демократичної, соціальної, правової держави, а дія принципу верховенства права торкнулася сфер усіх правовідносин, неабияке значення набувають угоди (договори), що укладаються як фізичними, так і юридичними особами. Ці договори можуть бути як приватноправовими, так і публічно-правовими.
Так, частиною другою статті 143 Конституції України [1] до повноважень обласних та районних рад віднесено, зокрема, затвердження та контроль за виконанням районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм.
Частина п'ята статті 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації” передбачає, що "для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації” [2].
Що ж це за договори, які укладаються органами державної влади, державного управління, місцевого самоврядування між собою та фізичними і юридичними особами?
Відповідь на це питання міститься в пункті 7 статті 3 проекту Адміністративного процесуального кодексу України, який прийнято парламентом 20 червня 2003 р. в першому читанні, де зазначено: "Адміністративний договір – дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права і обов‘язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб‘єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди” [3]. Таким чином можна дійти висновку, що договір, який застосовується у публічно-правових відносинах, буде називатися адміністративним договором.
Адміністративні договори найчастіше мають нормативний характер, що пояснюється їх публічно-правовою природою і функціональним призначенням. Вони укладаються в публічних інтересах, а їхня цільова спрямованість – це досягнення загального блага. Ці договори містять правила поведінки не тільки і не стільки безпосередніх учасників угоди, скільки інших колективних і індивідуальних суб'єктів. Таким чином, адміністративний (нормативний) договір не обмежується дією у системі сторін, що домовляються, а має зовнішнє юридичне вираження. Він передбачає існування суворої формальної процедури укладання і спеціальний порядок вирішення спорів та конфліктів, пов'язаних з їх виконанням, а також неможливість в односторонньому порядку зміни або відмови від виконання договірних умов (форс-мажорні норми тут не застосовуються). Крім того, на відміну від індивідуальних договорів, зміст яких є комерційною таємницею, для нормативного договору характерне його офіційне оприлюднення.
Варто погодитися, що адміністративний договір – це нове і ще недостатньо осмислене явище тому, що сама природа державного управління припускає імперативність односторонніх юридично-владних волевиявлень, оскільки договірні зв'язки виходять з рівності їх учасників. А незаперечним стримуючим фактором його розвитку є відсутність у законодавстві України форм правового регулювання публічно-правового договору, фактична відсутність публікацій стосовно досвіду іноземних держав з цього питання.
Як приклад такої ситуації є виступи народних депутатів України під час обговорення проекту АПК України 20 червня 2003 р., що хоча і мали схвальний характер про сам проект, проте були висловлені сумніви щодо доцільності впровадження в життя українського суспільства адміністративного договору.
Так, народний депутат України Є.О. Гірник ставить питання щодо доцільності такого договору, тобто в плані: що він, власне, собою являє? [4]. Народний депутат України Ю.А. Кармазін взагалі відкидає таке поняття, як адміністративний договір, мотивуючи це тим, що "владні управлінські функції передбачають безальтернативність поведінки їх учасників” [5].
Але найприкріше те, що Міністерство юстиції України у своїй відповіді Комітету Верховної Ради України з питань правової політики від 30.08.2002 р. за № 24-9-5354 також відкидає таке поняття, як "адміністративний договір”, мотивуючи тим, що він не визначений чинним законодавством і не розкритий в проекті АПК України, в чому по суті виявився стереотип мислення, страх перед новим, показано небажання розвивати юридичну науку.
В цьому ж напрямі вторить Міністерству і Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України.
В той же час у народних депутатів України, які надали свої зауваження до проекту АПК України (В. Євдокимов, С. Соболєв, Т. Довгий), не виникло питань з цього приводу, що само за себе говорить про розуміння питання, необхідності його впровадження в наше повсякденне життя.
Не висловлено зауваження в частині впровадження адміністративного договору також у науковців Львівського національного університету імені Івана Франка, які надали експертний висновок проекту АПК України.
Перш за все мені хотілося б відзначити, що правовою базою адміністративних (нормативних) договорів є Конституція і чинне законодавство України. Ці договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство, де однією зі сторін виступає орган державної влади, при цьому чим більше місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, тим вища юридична сила договору.
Разом з тим адміністративні договори на практиці усе більше входять до діяльності органів виконавчої влади і місцевої адміністрації, хоча адміністративний режим їхньої реалізації, відповідальність органів державного управління за порушення власних зобов'язань, порядок вирішення розбіжностей, що виникають, на жаль, дотепер не врегульовані законодавством.
В умовах ринкової економіки, як це не парадоксально, роль держави підвищується, хоча зовсім недавно переважала думка про те, що її вплив мусить бути зведений до нуля, оскільки ринок утвориться сам по собі. Однак досвід розвинутих країн свідчить про те, що держава продовжує відігравати активну роль, наприклад, у соціальній сфері.
В Україні питання про встановлення в соціальному праві інституту адміністративно-правового договору є першочерговим. На практиці мають місце формування адміністративно-договірних відносин щодо забезпечення соціального життя. На підтвердження цього 19 червня 2003 року був прийнятий Закон України "Про соціальні послуги”, в частині другій статті 7 якого записано, що суб'єкти, що надають соціальні послуги, на договірних засадах можуть залучати для виконання цієї роботи інші підприємства, установи, організації, фізичних осіб, зокрема волонтерів [6]. Тобто має місце делегування певних повноважень іншим особам в інтересах третіх осіб.

У багатьох містах України робляться спроби запобігти випадкам, коли до старих і самотніх пенсіонерів приходять "доброзичливці” і в обмін за житлову площу обіцяють піклуватися про них до кінця життя, причому часом така "турбота” має жалюгідні наслідки. Щоб уберегти цю категорію людей від шахраїв, частиною четвертою статті 13 зазначеного Закону передбачено, що: "Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, що уклали договір щодо залучення бюджетних коштів до фінансування соціальних послуг з недержавними суб'єктами, які перемогли у конкурсі, здійснюють контроль за цільовим використанням бюджетних коштів та якістю надання послуг” [7].

Крім того, суб'єктам, що будуть надавати соціальні послуги, необхідно укладати відповідний договір з особами, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, згідно з яким суб'єкт надання допомоги братиме на себе визначені зобов'язання. Наприклад, його працівники щоденно зобов'язані відвідувати пенсіонера, купувати йому продукти, готувати їжу, вносити квартплату й оплачувати комунальні послуги, а у випадку його смерті зобов'язуються нести усі витрати, пов'язані з похованням.
Установи соціального обслуговування, які надаватимуть свої послуги, зобов'язані укладати з громадянами літнього віку та інвалідами, прийнятими на платне обслуговування, або з їхніми законними представниками договори, що визначають види та обсяг наданих послуг, терміни їх надання, а також порядок і розмір оплати цих послуг.

Статтею 19 зазначеного Закону також передбачено порядок оскарження в суді рішення про відмову в наданні, зменшенні обсягу або припиненні надання соціальних послуг.
Як адміністративні договори доцільно розглядати і так звані договори про концесії публічної (державної) служби, за допомогою яких орган виконавчої влади, особливо місцева державна адміністрація, делегують господарським товариствам, об'єднанням, а також підприємцям (юридичним і фізичним особам) частину своїх функцій і повноважень по забезпеченню життєво важливих суспільних потреб та інтересів громадян.
До того ж завдання, виконання яких покладено на органи місцевого самоврядування, можуть виконуватися різними способами. Такі завдання можна вирішувати шляхом укладання адміністративного договору, наприклад, з відповідним підприємством, делегувавши йому частину повноважень, які належать органу місцевого самоврядування. Наприклад, по забезпеченню чистоти в місті, або передавши приватній комп'ютерній фірмі повноваження по складанню електронного міського земельного кадастру чи обробці картографічної інформації тощо.
Досвід іноземних держав свідчить, що при застосуванні адміністративних договорів значна їх частина укладається від імені органів державного управління, отже, виходить за межі норм приватного права. Ці договори є адміністративними контрактами і підпадають під різні норми зобов'язального права, які записані у цивільному, а частково у торговельному кодексах. Юридична відповідальність, режим якої зафіксований у цивільному праві і наслідком якої є завдання одним контрагентом шкоди іншому, у сфері державного управління також набуває специфічної форми, оскільки настає при інших обставинах, ніж у приватній сфері [8]. На прикладі Німеччини добре видно, яке значення мають такі договори, де як теорія, так і практика законодавчого регулювання адміністративного договору відрізняються високим рівнем розробки і розвитку.
Поняття і принципи адміністративного договору встановлюється у ФРН федеральним Адміністративно-процесуальним Законом (АПЗ) від 25 травня 1976 р. [9] (параграфи 54–61), а також аналогічними законами земель Німеччини: наприклад, параграфами 54–62 АПЗ землі Північний Рейн-Вестфалія від 21 грудня 1976 р. [10]. Таким чином, публічно-правовий договір прямо передбачається законом. Сфера застосування адміністративного договору чітко окреслена і відділена від правового акта управління, а також від інших правових форм управління.
У теорії публічно-правового договору в німецькому адміністративному праві ми знаходимо відповідь на дуже важливі питання: в яких випадках припустиме привселюдне застосування договору як форми діяльності органів управління (допустимість договорів); у яких випадках публічно-правовий договір є законним за своїм змістом (законність договорів); у яких випадках він є незначним (помилковість і незначність договорів). Крім цього, Адміністративно-процесуальний Закон ФРН передбачає можливість застосування деяких положень Цивільного кодексу ФРН, які доповнюють і уточнюють правове регулювання адміністративно-договірних відносин.
АПЗ ФРН встановлює лише принципові положення адміністративного договору. У ньому не виписані окремі норми, що встановлюють компетенцію місцевих органів управління щодо укладання адміністративних договорів, питань підвідомчості тощо. Оскільки АПЗ ФРН не містить у собі аналогічних з цивільно-правовими нормами вимог, то в окремих випадках виникає потреба у застосуванні аналогічного закону, тим більше, що норми цивільного права можна застосовувати й у сфері адміністративних договорів, необхідно лише в кожному конкретному випадку перевіряти, чи існують передумови застосування аналогії закону.
У німецькому адміністративному праві під адміністративним договором розуміється договір, який утворює правові відносини в межах дії адміністративного права і при цьому встановлює, змінює і припиняє
обов'язки [11].
Таким чином, виходячи із загального вчення про угоди, адміністративним договором законодавством Німеччини визнається: об'єднання двох або декількох суб'єктів права з метою досягнення визначеного правового результату, що має місце при конкретному волевиявленні сторін.
Публічно-правовий (адміністративний) договір відрізняється від інших договорів за своїм предметом. В АПЗ ФРН використовується саме поняття "публічно-правовий договір”, а в його легальному визначенні мова йде про встановлення "правовідносин у сфері публічного права”. Такі категорії обумовлюють сутність адміністративного договору, тобто увага акцентується на регулюванні відносин публічно-правового характеру з використанням договірних механізмів. Отже, лише дві ознаки здавна визначають характер публічно-правового договору, відносячи його до сфери адміністративного права: а) здійснюється у рамках публічно-правової діяльності адміністративних органів (§ 1 АПЗ ФРН); б) вказується на тісний зв'язок з поняттям адміністративного процесу (§ 9 АПЗ ФРН).
Особлива значимість адміністративних актів і публічно-правових договорів у процесі виконання управлінських дій підтверджується також їх швидким поширенням у нових землях ФРН. Наприклад, у липні 1990 р. (ще до офіційного дня возз'єднання Німеччини) для Східної Німеччини вже був розроблений проект "рамкового” закону про адміністративний процес у НДР [12].
Згідно з АПЗ ФРН в адміністративному процесі правомочні брати участь: 1) фізичні і юридичні особи; 2) об'єднання і різні спілки, якщо їм надано відповідне право; 3) органи управління, під якими маються на увазі ті, які вирішують завдання і здійснюють функції публічного управління.
У визначенні сутності публічно-правового договору спеціальне посилання на те, що він діє у межах публічного права, є ознакою, яка розмежовує цей договір з приватноправовим. Головне у понятті адміністративного договору є те, що він має своїм предметом адміністративно-правові відносини, створює спеціальні адміністративно-правові відносини й обов'язки, може їх змінювати або припиняти.
Якщо однією або навіть обома сторонами адміністративного договору є суб'єкти публічно-правових адміністративних дій, то це ще не означає, що у даному випадку укладений адміністративний договір. Угода між двома суб'єктами управлінських дій може мати і приватноправовий характер (наприклад, договір між двома громадами стосовно продажу автомобіля).
Зміст адміністративного договору визначає предмет, усе залежить від того, чи належить цей договір до публічно-правового, тобто чи мають публічно-правовий характер встановлені у договорі обов'язки або необхідні для його виконання розпорядження. Параграф 54 АПЗ ФРН у такий спосіб установлює зміст (тобто предмет) публічно-правового договору.
Адміністративний договір:
1) слугує виконанню публічно-правових норм (наприклад, примусовий договір відчуження з метою задоволення публічного інтересу згідно з § 110 Будівельного кодексу ФРН);
2) містить обов'язки видання адміністративного акта або здійснення інших владних публічно-правових службових дій (особами, що перебувають на публічній службі, наприклад, складання акта про дозвіл будівництва);
3) належить до публічно-правової правомочності або обов'язку громадян (наприклад, обов'язок прибирати й очищати вулиці та земельні ділянки).
Можливе розділення одного договору на публічно-правову і на приватноправову частини (так звані змішані договори). Тоді він повинен відповідно мати подвійне правове регулювання: привселюдно- і приватноправове. Наприклад, якщо хтось бажає побудувати будинок і відкрити в ньому магазин у центрі міста, то йому необхідно отримати дозвіл на будівництво. Якщо при цьому він не в змозі на своїй земельній ділянці крім самого будинку для магазину побудувати і необхідну стоянку для вантажних автомобілів, що не суперечить закону, то звертається до органів управління з проханням звільнити його від цього обов'язку, встановленого законодавством. Коли органи управління погодяться з тим, щоб суб'єкт заплатив, наприклад, 15 000 євро за автостоянку, яка в найближчому майбутньому буде побудована неподалік від магазину, то укладається відповідний договір: органи управління зобов'язуються видати документ, що звільняє суб'єкта від виконання встановленого в законі зобов'язання, а останній сплачує 15 000 євро. Цей договір має публічно-правову природу. Він був би також публічно-правовим договором, якби включав тільки зобов'язання суб'єкта по сплаті грошової суми, однак таке зобов'язання було б наслідком звільнення від законного його виконання.
На думку німецьких вчених, публічно-правові (адміністративні) договори мають широке поширення у будівельному праві; вони застосовуються дуже часто у сфері адміністративної діяльності, метою якої є надання підтримки, причому як у сфері дії адміністративно-господарського права, так і в сфері реалізації адміністративно-соціального права. У "класичних” сферах розпорядницького управління (особливо в поліцейському або податковому праві) публічно-правові договори є виключенням [13].
Законодавство ФРН визначає кілька видів адміністративних договорів. Так, розрізняються координуючі і субординаційні адміністративні договори[14], між якими в АПЗ ФРН проводиться чітке розмежування. При укладанні координуючих договорів встановлюється рівне правове положення договірних сторін стосовно один до одного в публічно-правовій сфері. Такі договори можуть укладатися між дієздатними суб'єктами публічного управління. Отже, координуючий адміністративний договір, в якому мова йде про договір між суб'єктами, що мають рівне правове, публічне управління, обумовлено необхідністю публічно-правових угод між, наприклад, двома або декількома громадами по створенню визначеного союзу (організації) з конкретною публічною (суспільно значимою) метою.
Субординаційні адміністративні договори укладають державні органи з іншими суб'єктами права, відповідні правові відносини з якими в дійсності можна було б врегулювати і шляхом видання правового акта управління. Субординаційні договори - це договори між суб'єктами публічного управління, що перебувають у супідрядності, наприклад, між органами управління і громадянами, або тільки між суб'єктами управління усередині адміністрації.
Законодавство Німеччини розрізняє також зобов'язуючі і розпорядницькі адміністративні договори. Зобов'язуючий договір укладається тоді, коли один або обидва його учасники зобов'язуються зробити певні дії, при цьому інша сторона договору вправі вимагати виконання обов'язкових, особливо обумовлених у договорі дій.
Розпорядницькі договори спричиняють безпосередню зміну правового положення, правових обставин. Вони вимагають виконання обов'язків, встановлених не тільки договором, а й іншими нормативними актами. Розходження між цими видами адміністративних договорів, що має цивільно-правовий характер, не повинно призводити до непередбачених правових наслідків. Розпорядницькі адміністративні договори вимагають виконання договірних зобов'язань, однак вони надають сторонам визначену автономність у використанні застосовуваних правових засобів, породжують нові правові відносини, змінюють право.
Федеральний АПЗ ФРН визначає ще два види адміністративних договорів - мирова угода (§ 55) і договір міни (§ 56), поширюючи при цьому положення про адміністративні договори на обидва види угод. Ці договори мають особливий механізм правового регулювання, часто зустрічаються в адміністративній практиці, а часом створюють в управлінській роботі складні ситуації.
Мирові угоди і договори міни можуть мати вид як координуючих, так і субординаційно-правових адміністративних договорів. Публічно-правовий договір, за допомогою якого при всебічному врахуванні усіх обставин або взаємній оцінці правового положення суб'єктів усувається наявна невизначеність (протиріччя, неясності) шляхом досягнення взаємних поступок, може укладатися, якщо орган управління відповідно до своєї компетенції вважає укладання мирової угоди доцільним, корисним, таким, що приводить до усунення невизначеності. При укладанні мирової угоди між органом публічного управління, з одного боку, і громадянином – з іншого, досягається домовленість, яка при справедливій оцінці сформованих обставин (правового положення) усуває існуючі сумніви, протиріччя і невизначеність за допомогою взаємних поступок. Мирова угода ліквідує правові неясності і невизначеності, а також задовольняє інтереси обох сторін договору.
Договори міни являють собою двосторонні зобов'язуючі угоди. Публічно-правовий договір, у якому суб'єкт зобов'язується перед органом управління здійснити виконання зустрічної вимоги, може бути укладений, якщо зустрічна вимога поєднується в договорі з досягненням визначеної мети і сприяє органові управління у вирішенні публічних завдань і виконанні функцій. Взаємне виконання зобов'язань повинно бути загальною обставиною і перебуває у безпосередньому зв'язку з предметом договору.
Адміністративні договори міни укладаються з метою захисту громадян і залежно від різних умов. Типовим їх прикладом є згаданий вище договір про звільнення суб'єкта договору від виконання передбаченого в законі обов'язку побудови автостоянки. Для укладання згаданого договору існують такі передумови:
1) гроші повинні бути використані для будівництва площадки для паркування автомашин;
2) спорудження такої площадки для паркування автомобілів буде сприяти задоволенню публічного інтересу;
3) грошовий внесок є розміреним у процентному відношенні до загальної суми будівництва площадки для паркування машин;
4) існує взаємозв'язок, тому що за допомогою грошового внеску зазначеного суб'єкта з'являться нові місця для стоянки, які власник споруджуваного ним магазину, повинен був створити на своїй земельній ділянці.

Особливістю адміністративно-правових договорів, які обмежують права третіх осіб, є те, що вони дійсні і юридично чинні, якщо ці треті особи дали письмову згоду на певні дії або заходи.

Як бачимо, адміністративний договір – це не примха, не данина сучасності, а об'єктивна необхідність, викликана самим життям. Тому розробники проекту Адміністративного процесуального кодексу України, Комітет Верховної Ради України з питань правової політики, прогнозуючи подальший розвиток вітчизняної юридичної науки, враховуючи світовий досвід, реалії сьогодення, внесли в проект як саме поняття адміністративного договору, так і передбачили практичну можливість його застосування, що в подальшому дасть правове обґрунтування діям суб'єктів адміністративних правовідносин.

 

 

Література
[1] Конституція України. – К.: Право, 1996. – С. 128 .
[2] Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20-21. – С. 190.
[3] Див.: oracle2.rada.gov.ua
[4] Див.:http://www.rada.kiev.ua/. Стенограми пленарних засідань Верховної Ради України. 20 червня 2003 р. 10:42:17. Гірник Є.О.
[5] Там само: 10:53:15. КАРМАЗІН Ю.А.
[6] Закон України "Про соціальні послуги” // Голос України. – 2003. – 22 липня
[7] Там само.
[8] Брэбан Г. Французское административное право. – М.: Прогресс, - 1988. – С. 32.
[9] Рихтер И. Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие / Пер. с нем. – М.: Юристъ, 2000. - С. 318-362. У цій книзі автори аналізують теоретичні проблеми публічно-правового договору і розглядають відповідну практику адміністративних судів ФРН.
[10] Verwaltungsverfahrengesetz vom 25.5.1976 / sart. № 2.100.
[11] Maurer H. Der Verwaltungsvertrag - Probleme und Moglichkeiten // DVBI. 1989. - S. 798.
[12] Entwurf eines vorlaufigen Gesetzes uber das Verwaltungsverfahren in der DDR // Speyerer Forschungsberichte. 1. Aufl. Speyer, 1990. - S. 145-184.
[13] Рихтер И. Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие / Пер. с нем. – М.: Юристъ, 2000. С. 322.
[14] Докладніше див.: Gotz V. Das Verwaltungshandeln. Munchen, 1976. -S. 165 ff.; Erichsen H.-U., Martens W. (Hrsg). Allgemeines Verwaltungsrecht. 9. Auft. Berlin, New Jork, 1992. S. 351-404; Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 6 Aufl. Munchen, 1988.- S. 301 ff.; Hill H. Das hoheitliche Momtnt im Verwaltungsrecht der Gegenwart // DVBI. 1989. - S. 322.





Реферат на тему: Адміністративний договір: необхідність впровадження (реферат)


Схожі реферати



5ka.at.ua © 2010 - 2016. Всі права застережені. При використанні матеріалів активне посилання на сайт обов'язкове.    
.