Архів якісних рефератів

Знайти реферат за назвою:         Розширений пошук

Меню сайту

Головна сторінка » Фінанси

Адміністративно-управлінський ресурс фінансової бюрократії (реферат)

Західна інтелектуальна традиція сформувалася навколо розуміння, що фінансово-економічний розвиток найбільшою мірою залежить від соціокультурного рівня та організаційно-управлінського мистецтва. Спеціальні знання, професійні навики, досконалі управлінські технології — це ті людські ресурси, котрі мають забезпечувати суспільне прийнятний баланс індивідуальних і національно-державних інтересів, соціальну стабільність, ефективність управління, а також, що важливо в умовах демократії, політичний декорум для приймання рішень. Проте все це більше в ідеалі, а реальність демонструє породжувані природою людської натури недосконалості створених людьми інститутів.

Одним з найважливіших об'єктів управління є система державних фінансів і її центральна, провідна ланка — бюджет, який перебуває під організаційно-адміністративним контролем бюрократичного апарату фіскальних і фінансових органів. Бюрократію ми визначаємо як функціонально детерміновану, ієрархічно струк-туровану асоціацію державних професійних адміністраторів з сітьовою формою діяльності. Остання підпорядкована офіційним правилам і рутинним процедурам, компетенція у сфері яких забезпечує для бюрократії монопольну перевагу в суспільстві. Бюрократична соціальна антропоструктура характеризується активною участю в процесах приймання рішень, через які під флером державної служби вона просуває і свої власні інтереси. І вона має широке коло можливостей, щоб використати своє монопольне становище, зокрема завдяки асиметрії інформації (детальніше див. 13.1). Переваги бюрократії полягають у тому, що вона порівняно з іншими верствами суспільства значно більше і краще поінформована про фактичний стан речей у державі взагалі і в конкретній сфері державного управління, де працюють її представники.

На Заході на ці речі вже давно звернули увагу, дана економічна оцінка функціонуванню бюрократії, її впливу на соціально-економічні процеси, місцю і ролі в сучасному суспільстві присвячені сотні наукових досліджень, книжок і статей. Створена фундаментальна теорія, яка пояснює причини цього явища, мотиви й ідеологію поведінки бюрократії. Серед учених, які зробили вагомий внесок у розуміння цієї важливої проблеми^ відомі прізвища: М. Вебер, В. Баумоль, Г. Белангер, Ш. Бланкарт, Й. Валь, Р. Вінтроуб, Д. Мігу, В. Нісканен, Г. Туллок, Б. Штайнкемпер і багато інших. На цю проблематику звертали увагу й українські вчені, зокрема професор В. Федосов у передмові до монографії німецького економіста Шарля Бланкарта «Державні фінанси в умовах демократії».

Своєрідність суспільного стану бюрократії полягає в тому, що на відміну від більшості громадян в умовах вільного ринку вона матеріально залежить від держави і до того ж функціонально міцно інтегрована у владні структури. Вона виникає й існує разом з державою та має великі можливості паразитувати на ній. Економіст і соціолог Гордон Туллок так перефразував культове для економіки твердження Адама Сміта («Не з ласки різника, пивовара чи булочника розраховуємо ми на свій обід, а через їх піклування про власні інтереси»1): «Не з доброзичливості бюрократа одержуємо ми свій дослідницький грант або соціальну допомогу, а тому, що він керується своїми власними, а не суспільними інтересами». А інший американський учений Лоуренс Фрідмен з цього приводу пише, що «бюрократія міститься в серці сучасного права та управління», що «життя, звичайно, без них [бюрократичних установ] неможливе». Разом з тим бюрократія «не здатна мислити і помічати», вона керується інстинктом, «висмоктує життєво важливі соки з економіки і повсякденними причіпками діє на зразок дріб'язкової тиранії».

«Нерідко, — пише Ш. Бланкарт, — бюрократія порівнюється з жахливим, озлобленим і неефективним, а іноді навіть корумпованим механізмом»4. Цьому не в останню чергу сприяв відомий трактат Паркінсона про неефективність бюрократії і сформульований ним закон про зростання управлінського апарату. Незважаючи на те, що в усіх верствах суспільства (і це характерно для будь-яких країн) завжди існує незадоволення бюрократією, вона водночас процвітає, спостерігається довгострокова тенденція як до її абсолютного зростання, так і до збільшення питомої ваги в загальній кількості зайнятого населення.

Зрозуміло, сила і влада бюрократії спираються на ті матеріальні ресурси й грошові фонди, якими розпоряджається управлінський апарат. Зацікавленість у якомога більшому впливі, вимірюваному величиною контрольованих ресурсів, значною мірою пояснює намагання бюрократії розширити державний сектор, посилити втручання в господарське життя, що в кінцевому підсумку супроводжується зростанням обсягів бюджетів. Західні дослідники переконані, що, крім об'єктивних чинників (інфляційного знецінення долара, розширення масштабів економіки, диверсифікації функцій держави, приросту населення та ін.), феноменальне зростання бюджетів зумовлюється «людським чинником» — становими і клановими інтересами адміністративно-бюрократичного апарату. З досліджень стереотипів, форм і методів бюрократичної поведінки в бюджетному процесі склався окремий напрям фінансової (бюджетної) соціології.

Бюджетний процес передбачає прозорі, гласні публічно-демократичні (плебісцитарні) процедури приймання рішень, але при цьому апаратно-бюрократичний бік справи значною мірою прихований від очей громадськості. У рамках затверджуваного за поданням виконавчих відомств представницькою законодавчою владою бюджету призначуваний чиновницький персонал здійснює від імені держави оперативний бюджетний менеджмент. За визнанням відомого голландського журналу «Державної економіки», об'єднана «пробивна» сила функціонерів державного апарату — виборних політиків і найманих службовців — може навіть створювати загрози інтересам суспільства: «Примусова сутність державної діяльності, підсилена потребами громадян, вираженими більшістю поданих голосів, — усе це перетворює монопольні державні установи в загрозу більш потенційно серйозну, ніж навіть приватна монополія».

Автором найбільш відомих праць, в яких обґрунтована роль бюрократичної адміністрації у визначенні бюджетних пріоритетів і параметрів, є американський політолог та економіст Вільям Нісканен. «Сутність аналізу Нісканена полягає в тому, що спроби бюрократії максимізувати бюджети призводять до того, що частка державного сектору перевищує рівень, достатній для його нормального функціонування». Монографії В. Нісканена «Бюрократи і представницьке правління» (1971 р.), «Бюрократи і політики» (1975 р.) вважаються на Заході класичними працями з проблем бюрократизації сучасного суспільства.

На відміну від власника, споживача чи підприємця чиновник, як правило, не схильний надто замислюватись, тим більше постійно, над проблемами ефективності державного фінансового господарства, фіскальної служби, своєї роботи. Він досить часто байдужий до всього цього. Неодноразово висловлювалися підозри, що функціонери влади через саму природу державної служби, а також через те, що це не їхні особисті, а державні гроші, кошти суспільства, не можуть діяти інакше і мати державне фінансово-економічне мислення. Західні економісти і соціологи пояснюють функціональний менталітет й ідеологію поведінки бюрократії її статусом найнятих державою розпорядників суспільної власності та бюджету, тоді як приватний бізнес спирається на ініціативну самоорганізацію й відповідальне самоуправління суб'єктів господарювання, діючих власним коштом. Уже Адам Сміт попереджав, що урядові агенти вважають державні ресурси невичерпними, «вони не надають значення тому, за якою ціною купують і продають...». Сміт характеризує державного службовця непривабливими рисами: «Не тільки невідання і помилкова обізнаність, а й дружба, партійна ворожнеча та особисте невдоволення часто ведуть до неправильних дій цих чиновників».

Розпоряджаючись витрачанням бюджетних ресурсів, бюрократ особисто незаінтересований у виборі найекономнішого варіанта, бо у нього відсутня мотивація до економії державних коштів. Не дивно, що бюрократія — об'єкт палких філіппік з боку адептів як правих, так і лівих поглядів. На думку деяких американських політологів, бюрократія не здатна бути на висоті тих суспільних сподівань і вимог, що диктуються ринковими засадами господарювання: «Навіть належним чином керовані державні установи уособлюють марнотратність, а через те символізують собою брак відповідальності та адміністративного мистецтва, не знаючи, не турбуючись про потреби людей або ігноруючи їх» .

Якщо раціональності, проникливості, підприємливості, притаманних діловим людям, бюрократія в масі своїй не може мати в принципі, то її небезпідставно звинувачують у спричинюваному нею завищенні величини державних видатків порівняно з істинною вартістю потрібних суспільству благ і послуг, а також у невисокій ефективності витрачання бюджетних коштів. «Висновок полягає в тому, що спроби скоротити надмірні державні видатки мають бути скоріше спрямовані на мотиваційні засади бюрократії, ніж на загальний рівень бюджету і податків», — вважає, розмірковуючи над причинами розростання держави, Джеймс Б'юкенен.

Досвід демократично-правових країн свідчить, що під час прийняття рішень більшістю голосів бюрократичний апарат, перебуваючи у явній меншості, має можливість досить успішно реалізовувати свої інтереси. Адже як тільки більшість приймає рішення про фінансування розширеного обсягу суспільних благ (бюджетних видатків), це рівнозначно створенню деякої додаткової кількості робочих місць для державних службовців.

«...Останні на наступних виборах віддадуть свої голоси за подальше збільшення видатків, чого б вони не зробили, залишаючись небюрократами. Зростання обсягу суспільних благ є живильним середовищем для зростання чисельності бюрократів, які, у свою чергу, підтримують наступні нарощування обсягів. Цей процес і зумовлює значною мірою надмірне розширення державного сектору».

Пріоритет у емпіричному підтвердженні наведених вище дедуктивних міркувань належить американському соціологу Р. Мар-тіно, який у 1933 р. узагальнив результати муніципальних виборів у м. Остін, штат Техас. Виявилося, що на загальному рівні у виборах брало участь 58,1 % електорату, серед них частка працівників муніципальних служб та членів їхніх сімей становила 87,6 %. Природно допустити: якби все населення взяло участь у виборах на рівні муніципальних службовців, результати голосування могли бути іншими. За підрахунками Мартіно, завдяки високій активності, 5% корисливо орієнтованих, цілеспрямованих виборців (від їх загальної кількості) забезпечують 8 % голосів, 10% таких виборців — 16% голосів, далі, відповідно, 20% — 30 %, 30 % — 44 % і т. д. Причина полягає в тому, що ця категорія людей більш діяльна, обізнана, краще усвідомлює власні вигоди, ніж решта населення.

Маючи можливості маніпулювати громадською думкою на локальному рівні і навіть у загальнонаціональному масштабі, бюрократія контролює сектор електорату значно більший, ніж її власна чисельність, що в умовах розпорошення голосів посилює роль апарату у визначенні обсягу й структури бюджетів. Така можливість дає змогу паразитувати на некомпетентності багатьох людей; як показують соціологічні опитування, схвалення існуючого рівня державних видатків не виключає осуду рівня оподаткування.

В основі бюрократичної поведінки, яка підтверджується емпірично, лежать мотиви, названі Г. Туллоком «боротьбою за ренту». Використовуючи унікальну зручність і можливості своєї позиції у владних структурах, бюрократія через політичний вплив домагається додаткових переваг за рахунок суспільства. Уже не кажучи про особисті привілеї, зумовлені належністю до бюрократичного стану (доступ до інформації, синекури, пільги та ін.), прикладом такої ренти є бюджетні дотації, субсидії, податкові пільги, завдячувані діяльності урядових функціонерів у інтересах регіональних і галузевих лобістів, професійних спілок і т. п. Як наслідок, бюджетні асигнування завищуються.

Корпоративні вигоди бюрократії забезпечують не лише представники виконавчої влади. Як виразники певних адресних інтересів відіграють свою роль і діячі законодавчого корпусу. Ця істина відверто виголошується в західних університетських підручниках: «Ті, хто контролює державу (політики), і ті, хто управляє нею (бюрократи), мають свої власні привілеї, якими керуються у своїй діяльності не без шкоди для добробуту рядових громадян»'. Захищені імунітетом недоторканності, наділені повноваженнями розподіляти бюджетні кошти, законодавці мають можливість керуватися в розміщенні бюджетних асигнувань партійними, регіональними, галузевими та іншими мотивами. Проте унікальна особливість демократичного парламентаризму полягає і в тому, що він, будучи інструментом реалізації певних інтересів, водночас створює можливість блокувати їх демократичним способом.

Державний бюджет — джерело сили й впливу урядових структур і водночас дійовий засіб тримати їх у покорі, адже затвердження бюджету перебуває в руках парламенту як представницького органу, що виражає цілий спектр суспільних інтересів. А державний кредит залежить значною мірою не тільки від органів влади, а й від громадської думки, котрою вимірюється авторитет уряду і довіра до держави. Примус у сфері державного кредиту в країнах зі сталою демократією в нормальних умовах розвитку, як правило, неможливий, — невдоволення кредиторів зупиняє облігаційні операції з державними позиками.

Щоб скоротити бюрократичну ренту, були пропозиції формувати кошториси кожного державного відомства за рахунок конкретної соціальної групи платників або цільових податків. Цей задум полягає в ініціації боротьби з бюрократичними претензіями за допомогою самої бюрократії. У такому разі баланс протилежних інтересів дав би змогу обмежити державні видатки, а також уникнути невиправданого заниження податків. Однак подібна пропозиція навряд чи може бути реалізована. Часи ізольованих відомчих бюджетів і цільових податків минули.

Більш реалістичну новацію пропагує Дж. Б'юкенен, вбачаючи вихід у зменшенні бюджетних витрат та відповідному скороченні податків без зменшення вигід кінцевих споживачів продукту державної діяльності. За Б'юкененом, резерви радикального підвищення ефективності державних видатків залежать від зміни організаційних стереотипів: «Державне фінансування благ і послуг має бути відокремлене від прямого державного забезпечення або виробництва цих благ і послуг. Тут цілком переконливі аргументи на боці державного фінансування, але мало чи навіть зовсім немає доказів на користь державного забезпечення. Одного простого запровадження приватного надання благ за державного фінансування достатньо, щоб покласти край зростанню державних видатків».

Відповідно до цих ідей значного поширення набуло надання суспільних благ та послуг за конкурсно-контрактною системою. Тендери на контракти щодо постачання та одержання підрядів на виконання робіт проводяться з розрахунком на значно нижчу вартість, оскільки на відміну від марнотратних чиновників менеджери приватних фірм особисто матеріально заінтересовані в економії коштів. Наприклад, в Австралії деякі органи місцевого самоуправління не менше половини бюджетних коштів, призначених для оплати комунальних потреб, передають на конкурсній основі приватним фірмам. У Бразилії залучення до ремонту шляхів приватних підрядників економить 25% коштів порівняно з аналогічними витратами державних ремонтних організацій . У США підряди з приватними пожежними командами та компаніями з прибирання сміття обходяться на третину (а то і вдвічі) дешевше послуг відповідних муніципальних служб.

Оригінальну пропозицію щодо часткового роздержавлення навчального процесу за збереження бюджетного фінансування освіти запропонував у формі так званого ваучерного проекту Мілтон Фрі-дмен. Сутність його полягає в тому, що замість безпосереднього фінансування шкіл з бюджету місцеві власті передають платіжні засоби для оплати навчання (ваучери) батькам, а ті оплачують навчання дітей у школах, приватних чи державних, за їхнім вибором. Розрахунок — на розбюрократизацію освіти, на використання державних коштів у режимі приватної ініціативи й економії.

Породжуючи конкуренцію між школами за залучення якомога більшої кількості ваучерів, фінансування ваучерним способом за державний кошт зберігає соціальні гарантії на освіту за зниження вартості навчання та підвищення його якості. За такої системи батьки й учні вільні у виборі школи, а вчителі — методик та програм навчання. «Приватні кошти заміщують податки. Контроль відбирається у бюрократів і повертається тим, кому він повинен належати», — запевняв Фрідмен, доводячи переваги ваучерів.

Висунутий у 1980 р., ваучерний проект не затримався на стадії гіпотези. Експериментальне впровадження проекту підтвердило його великі можливості. Так, надання освітніх послуг недержавними навчальними закладами поширене в Нідерландах, де дві третини учнів уже відвідують фінансовані державою приватні школи. У Чилі система ваучерів (індивідуальних грантів) дає змогу школярам навчатись у будь-яких школах (приватних чи державних), які отримують державне фінансування залежно від кількості набраних учнів. У 1993 р. успішно пройшла пробна ва-учеризація шкіл у Пуерто-Ріко. Загалом ваучерний проект можна оцінити як успішну інноваційну технологію підвищення ефективності бюджетних асигнувань на освіту паралельно з дебюро-кратизацією освітньої системи.

До антибюрократичних заходів належить також застосовуване у Великій Британії вже протягом 50 років бюджетне фінансування за методом «протягнутої руки». Цей метод передбачає відокремлення чиновників, які виділяють й оформляють асигнування у сферу культури, від безпосередніх одержувачів бюджетних коштів. Гроші надходять у спеціальний фонд, громадська рада якого розпоряджається розподілом і витрачанням коштів.

Іншим способом поєднання державних асигнувань із суспільним порядком їх розподілу та ринковими засадами витрачання є так звані некомерційні компанії, що можуть мати кілька співзас-новників, скажімо, уряд, мерію і приватних осіб. Такого роду організації фінансуються з бюджету, при цьому зберігається їх комерційна самостійність у процесі витрачання виділених коштів. У такому порядку в Німеччині та Франції фінансують театри зі статусом товариств з обмеженою відповідальністю.

Аналіз функціонування бюджету з погляду приймання рішень в умовах демократії привів дослідників до висновку, що бюрократичні структури значною мірою модифікують вибір громадянами — платниками податків обсягу й складу забезпечуваних державою благ шляхом голосування, впливають на зміст фінансового законодавства. Політики й бюрократи привносять у процес фіскально-бюджетного вибору елементи демагогії, маніпуляції, інтриги, часом корупції, що меншою мірою властиве ринковому вибору приватних благ. Застосування економічних підходів у сфері політики, а політичних методів — у фінансово-економічній сфері західні вчені описують у термінах біхевіористських постулатів про раціональну поведінку максимізації індивідуальної корисності людьми, які понад усе ставлять особисті вигоди, однаково і в економіці, і в політиці.

Керуючись груповими корпоративними інтересами, бюрократія політичне й матеріально заінтересована в розширенні свого контролю над фінансовими ресурсами. Удається це чи ні, більша чи менша бюрократична рента залежить від політичних технологій приймання рішень, кон'юнктурного співвідношення соціально-політичних сил та економічних інтересів, морально-етичного рівня правлячих еліт. Завдяки своєму адміністративному статусу та професійним знанням бюрократія стягує з суспільства своєрідну ренту.

Проте така тенденція неоднозначна. В умовах демократії більшість сучасних чиновників — висококваліфіковані спеціалісти, як правило, з розвинутим почуттям станової гідності та громадянського обов'язку, що передбачав видатний німецький економіст і соціолог Макс Вебер (1864—1920). Він вважав бюрократію оптимальною, надійною і досить ефективною організаційною формою державного управління, без функціонування якої держава не може виконувати свої функції. У бюрократичному середовищі західних країн не допускаються такі крайнощі корупції, некомпетентності, дилетантизму, які ставили б під загрозу ефективність діяльності державного апарату. У будь-якому випадку це неможливо у таких масштабах і формах, як це спостерігається у ряді країн з перехідною економікою, зокрема в Україні. Парламентські чи президентські вибори змінюють лише владно-політичну верхівку, практично не торкаючись численного корпусу чиновництва, без якого суто технологічно-прагматичні функції управління та бюджетного процесу були б паралізовані.

Водночас більшість західних економістів не згодні з тезою М. Вебера про «роздвоєність людського обличчя бюрократів», згідно з якою поведінка людей у приватному житті і в ролі бюрократів зовсім різна. Вони вважають, що «якщо людина у своєму приватному житті орієнтована на максимізацію власної вигоди, то цим же принципом вона буде керуватися, перебуваючи у ролі службовця державного апарату управління». Про це слід постійно пам'ятати, формуючи державний апарат і обираючи депутатський корпус в Україні. Тим більше, що в Україні на об'єднаній основі максимізації власної вигоди зрослись і переплелись корумповані, вузькоегоїстичні, корисливі інтереси частини бюрократії, парламентарів, інших політиків та посадових осіб і злочинного світу. У цьому середовищі відсутні почуття національної гідності, державності і патріотизму, гроші — єдиний критерій оцінки людини. Це нове масштабне явище, характерне для ряду країн з перехідною економікою, і особливо для сьогоднішньої України. Нейтралізація і ліквідація цього явища можлива тільки на шляху демократизації держави, громадського життя і побудови громадянського суспільства.


Список літератури:

1. Суторміна В. М. Фінанси капіталістичних держав. — К.: Вища школа, 1970. —С. 225.

2. Суторміна В. М., Федосов В. М., Андрущенко В. Л. Держава — податки — бізнес / За ред. проф. В. М. Федосова.—К.: Либідь, 1992. — 328 с.

3. Тимченко О. М. Податковий менеджмент: Навч.-метод. посібник для самост. вивч. дисц.— К.: КНЕУ, 2001.— 116с.

4. Токвилль А. Демократия в Америке: Пер. с франц. — К., 1860. — С. 68, 70.

5. Тур Н. О финансовой прокуратуро в Австрии й Италии. — СПб., 1886. —С. 5.

6. Федосов В., Опарін В., Льовочкін С. Фінансова реструктуризація в Україні: проблеми і напрями / За наук. ред. В. Федосова. — К.: КНЕУ, 2002. — 387 с.

7. Финансово-кредитньїй словарь. — М.: Финансн й статистика, 1984.-—Т. 1. —С.282.

8. Фінанси підприємств: Підручник / За ред. А. М. Поддєрьогіна. — К.: КНЕУ, 2002. — С. 450-553.

9. Фор 3. Опала Тюрго. 12 мая 1776 г.: Пер. с франц. — М.: Прогресе, 1979. — С. 200.

10. Фридмен Л. Введение в американское право: Пер. с англ. — М: Прогресе — Универс, 1993. — С. 104.

11. Штурм Р. Бюджет: Пер. с франц. — СПб., 1907.





Реферат на тему: Адміністративно-управлінський ресурс фінансової бюрократії (реферат)


Схожі реферати



5ka.at.ua © 2010 - 2017. Всі права застережені. При використанні матеріалів активне посилання на сайт обов'язкове.    
.